作者  童光法   北京农学院文法学院法学系副教授

摘要：自然资源国家所有来源于自然资源国家主权，它是二战后新独立或成立的国家经济社会发展的必然诉求。国际法上的主权源于国内法上的财产权，主权与财产权存在天然的脐带般联系。借用财产权理念的主权概念在国际法上没有什么问题，但是，将资源国家主权转化为自然资源国家所有权并运用于国内法就存在与财产权所固有的平等理念不协调和相冲突的情况。我国自然资源国家所有源于社会主义公有制逻辑的政治安排。目前对自然资源国家所有权的解释、解读、解构或重构都有意或无意地回避我国社会主义公有制这一政治选择。

关键词：自然资源；主权；财产权；国家所有；公有制

①依照《物权法》第４７条、４８条规定，属于集体所有的自然资源主要有：法律没有规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地；法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源。

②《法学研究》２０１３年第４期设立了“自然资源国家所有权专题研究”，刊登了税兵教授的《自然资源国家所有权双阶构造 说》、巩 固教授的《自然资源国家所有权公权说》、徐祥民教授的《自然资源国家所有权之国家所有制 说》和 王 涌 教 授 的《自然资源国家所有权三层结构说》。同时，梁慧星老师还将公私法学者和所内外同仁的评议观点加以刊登。这些学者包括崔建远教授、马俊驹教授、林来梵教授、薛军教授、彭诚信教授、张翔教授以及孙宪忠研究员和谢鸿飞研究员。在作者看来，“国家所有制说”试图尝试回归自然资源国家所有设立的初衷，但又不免成为“公权说”的一个注脚；“双层构造说”和“三层结构说”只不过是公私权结合说的不同表述而已。相 关 研 究 著 作主要有：王利明《国家所有权研究》，中国人民大学出版社１９９１ 年版；张建文《转型时期的国家所有权问题研究 面向公共所有权的思考》，法律出版社２００８年版；金海统《资源权论》，法律出版社２０１０年版；邱秋《中国自然资源国家所有权制度研究》，科学出版社２０１１年版；程淑娟《国家所有权民法保护论》，法律出版社２０１３年版。

③参见梁慧星在自然资源国家所有权专题研究上题写的“编者的话”，载于《法学研究》２０１３年第４期。

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第９条第１款规定：“矿 藏、水 流、森 林、山 岭、草 原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒 地、滩 涂 除 外。”《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第４６—５０条分别规定了矿藏、水流、海 域、土 地、森 林、山 岭、草 原、荒 地、滩涂、野生动植物资源、无线电频谱资源等属于国家所有① 。关于自然资源国家所有的性质，法学 界 基 于各位学者不同的专业背景而进行了不同的解读，大体上形成了公权说、私权说、公私权结合说等不同观点② 。私权说的观点套用了民法上“物”的概念及物权理论，认为自然资源国家所有权是国家对自然资源享有的占有、使 用、收益和处分的权利［１］２７２。公权说则也常常套用民法物权和权利理论来剖析自然资源国家所有权在主体、客 体、内容、行使和救济等方面与传统民法上的所有权之间存在着巨大差异，据此驳斥私权说并进而主张公权说［２］。折中说则注意到我国自然资源国家所有权的特殊性和复杂性，在强调其私权属性的前提下，为了防御公权力的滥用和救济私权，提出了公物、公产和国有物或机关法人财产等制度构建，或者借鉴英美法上公共信托理论提出了设立自然资源人民信托基金等制度模式［３］。正如梁慧星先生所言，“法学学科的划分愈发趋于精细，虽有研究深入之利，却也存在‘只见树木、不见森林’之 弊”③ 。虽然学者们基于不同的学科背景对自然资源国家所有权进行了甚为深入的研究，但是，我们多数人对“自然资源国家所有权到底是什么”还依然是一头雾水。因此，我们有必要尝试从我国自然资源国家所有的来源或渊源这一视角，去探讨自然资源国家所有权问题，或许能够道明一些不言而喻的本源性问题，当然这里不限于公法的视角抑或私法的视角。

一、自然资源国家所有来源于自然资源国家主权

关于我国自然资源国家所有的性质，《宪法》其实规定得很清楚，即全民所有或国家所有。什么是全民所有？在宪法上，它与国家所有是一个意思。这里的“国家”是指中华人民共和国，即法理意义上的一个中国。因此，“国家所有”就是“中华人民共和国所有”。它是一个国际法上的概念，其价值在于对外宣称我们是一个独立国家，并对其自然资源享有独立的主权。这种主权独立宣示意义上的自然资源国家所有，是二战后民族国家独立或成立时普遍采取的做法。第二次世界大战以后，一批国家纷纷独立或成立。她们为了宣称自己为一个独立的国家以及为了保护自己的经济利益，首先提出自然资源尤其是价值较大的石油等矿产资源为该国主权和该国所有，其他国家应当尊重。这即为常说的自然资源国家主权原则［４］１２９。１９６２年，联合国大会第１８０３ＸⅦ号决议认可了新成立的民族国家提出的自然资源国家主权原则，其序言中写道“每一个国家处置其自然财富和自然资源的主权权利应该受到尊重”，并强调“人民和国家对自然财富和自然资源享有永 久 主 权”。１９７４年，联合国大会通过了两项决议：《建立国际经济新秩序宣言》和《各国经济权利和义务宪章》。后者明确主张，“每个国家都享有并且可以自由行使充分的永久主权，包括对自己一切自然资源的占有、使用和处分的权利”。《各国经济权利和义务宪章》所表述的自然资源国家主权原则，成为我国自然资源国家所有的国际法依据，也与国内学者对自然资源国家所有权的表述大体一致［５］３４。可见，自然资源国家主权原则在某种程度上是当时一些新成立的国家对经济独立和图强谋发展的诉求。从这个意义上看，除了国家主权独立的诉求之外，早期的自然资源国家主权首要考虑的还是自然资源的经济属性、民族国家的经济独立和为一国人民谋发展的物质条件。因而，不难理解，新成立的中国为了经济自主和独立，将二战后的自然资源国家主权概念转换为自然资源的国家所有权。当然，我国的自然资源国家所有又经 历 了与其他新独立或新成立的国家不同的过程，即我们通过对国民党统治时期所拥有的（或者官僚资本家、敌伪分子、地主等所有的）或控制的自然资源进行没收和征收以及通过随后的数次公有化运动等途径逐步建立自然资源国家所有权①。这种选择是革命成功的果实，也是我国社会主义公有制性质的必然逻辑。这种中国特色的政治历史选择不是本文探讨的主题。因此，我们还是回到自然资源国家主权原则上来。如同上述，那些新独立或新成立的国家对自然资源主权的诉求是与她们的经济社会发展权利紧密相连的。换句话说，她们更关注的是自然资源的经济价值。从而，我们发现这种自然资源国家主权顺理成章地就转变为自然资源（尤其是经济价值）的国家拥有或所有。实际上，主权与自然资源经济意义上的财产权有着天 生 的联系。

二、主权与财产权有着剪不断的天然关联主权（ｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ）一词，源于拉丁文“ｓｕｐｅｒ－ａｎｕｓ”，意思为较高的、最高的、至 高 无 上 的 权 力。法国思想家不丹开创了近代主权学说，他定义“主权 是 一 个 国 家 进 行 指 挥 的、绝对的和永久的权力”，是“超乎公民和臣民之上，不受法律限制的最高权力”［６］１１１。主 权 通 常 包 括 内 部 主 权 和 外 部 主权。内部主权是指国家在管辖范围内对其他团体的优越性，外部主权是指国家在与其他国家的关系上行动的独立和不受外部控制的自由［７］２１８－２１９。

三、①１９５４年《宪法》第６条第２款规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”。１９７５年《宪法》第６条第２款规定“矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”。同时增加了第３款“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。１９７８年《宪法》与１９７５年《宪法》在自然资源宪法表述方面相同。１９８２年《宪法》第９条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第１０条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共 利 益 的 需 要，可以依照法律规定对土地实行征用。任 何 组 织 或 者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”与以往历次宪法相比，１９８２年《宪法》几乎将所有的自然资源都确定为国家所有。这似乎表明１９８２年《宪法》又是一场国有化或国家征收运动。若考虑到当时中国公有制和人民私有财产的状况，也不难理解１９８２年《宪法》就是那时社会情况的写照。相比以往历次宪法，１９８２年《宪法》更真实地反映了中国当时的政治、经济和社会的实践。自然资源国家主权对内是一种优越的居高临下的抽象意义上的所有，对外是一种维系国家独立和不受外国控制的主权宣示。相比较而言，主权中的外部主权更为重要，因为它是国际关系上主权独立平等原则的体现。当然，外部主权虽然相对重要但又不是绝对的，因为它受到当前国际人权保护和跨国环境生态保护等义务的限制。尽管中国政府不承认任何高于主权之上的人权，也时常抨击西方国家假借人权之名行干涉别国内政之实，但是国际人权组织尤其是国际法院常以危害人类罪来对某一国家尤其是对某一国家领导人提起刑事诉讼和审判 已经成为地球人类社会的共识。财产权从广义上讲是指一种对物或财产的使用制度。它既是经济上有关货物的分配和使用制度，也是为获得社会秩序而提供一种手段或途径的社会制度。同时，它更是一种法律制度，而法律本身不过是界定和规制财产制度的工具。财产权是根植于某种法律制度中的财产规则的产物；这意味着它受到该种法律制度所固有的价值和理念的限制，而忽视那些固有价值和理念限制的财产权分析 是 有 缺 陷 的［８］２２。从抽象的法律术语上讲，财产权是指这么一种状态：就某物而言，权利拥有者一方有权向尊重权利的一方主张权利，尊重权利的一方则有作为或容忍的义务。当我们不去谈论权利拥有者与尊重权利者之间的基本关系时，就必然会落入财产权包涵一系列权利束（或权利要素）的套路。在这方面，学者奥诺里详细分析了所有权的构成要素，将其归纳总结出１１个要素或权能：占有权、使用权、管理权、收益权、出资权、担保权、转让权、永续权、免受侵害权、执行权、消灭权等。如果用这些权能来描述任何一种形式财产权的构成的话，而不论其为个人财产、集体财产或者公共财产，那么关键的区别在于，现实中这些权能的内容和品质在不同形式的财产权中会存在差异以及拥有该财产权的主体也会不同［８］２３。换句话说，不同种类形式的财产权，其权利构成要素或权能会存在数量和质量上的差异，而且权利主体也会存在不同。从表面上看，财产权是有关私人之间的规则，而主权是有关国家之间的规则，二者之间存在着明显的不同。但是，实质上主权和财产权存在天然脐带般的关联。主权很大程度上是参照私人所有权而发展起来的概念。因此，从一定意义上说它是财产权概念的映照。而且，依照国际法领土主权的获得与依照国内法财产权的取得在理论模式上相匹配也并非是一种巧合。这是运用包括类推、法律逻辑体系的完整性、连贯性原则等法律推理的必然结论。在缺乏成熟规则的国际法形成时期，国内法为其提供了肥沃的法律规则资源。而主权这一概念，从某种意义上也是借鉴了国内法上的财产权概念，无论国家假借主权的名义还是作为所有者的名义采取行动，它所主张的权利在性质上都属于财产权［９］９。

三、自然资源国家所有———是主权还是财产权

从上述讨论中，我们会发现在逻辑上似乎存在循环论证和兜圈子的现象。自然资源国家所有原本来源于二战后新独立或新成立的国家对经济主权的诉求，并经过联合国大会决议的认可和确认。也就是说，每一个国家都享有对其自然资源的独立主权，这种主权具有至高无上的权力地位。因而，来源于主权的自然资源国家所有对外可以宣称国家的领土主权神圣不可侵犯，对内也具有超然的优越地位。但是，主权这一概念却渊源于财产权，而财产权生来就具有平等的天性。从而，经过“主权”这种中介媒介的转换，使原本具有平等天性的财产权摇身一变为“具有超然优越地位”的自然资源国家所有权。倘若这种主权意义的自然资源国家所有仅停留在宏观上、抽象意义上的主权国家层面，那就非常好理解了，也就到此为止了，既能够使国际法借鉴国内法有关财产权的概念与理论体系，又能够保持国际法本身的节操，即限于国家与国家之间的沟通与交流层面而言。但是，我们发现问题并非如此简单。自 然 资源的国家 所 有 原 本 是 国 家 主 权 宣 示 上 所 谈 的 概念。然而，它又通过“对内主权”的转换，将自己摇身一变，变成了国家或全民对自然资源享有的凌驾于其他财产权之上的地位较高的、颇具优越性的所有。可这恰恰又背离了所有权在国内法上尤其是国内私法上的平等之本性原则。这就是为什２００２年７月１日生效的《国际刑事法院罗马规约》规定了危害人类罪（ＣｒｉｍｅｓＡｇａｉｎｓｔＨｕｍａｎｉｔｙ），“是指那些针对人性尊严极其严重的侵犯与凌辱的众多行为构成的事实”。《国际刑事法院罗马规约》将危害人类罪或违反人道罪规定为国际刑事法院有权管辖四类核心犯罪之一。么法学界对自然资源国家所有权存在私权说、公权说和折中说的缘由①。自然资源国家所有通过这种主权尤其是“对内主权”的转换，转身为财产权，让我们产生困惑：它到底是主权还是财产权？若是财产权，自然资源国家所有就应当回归到财产权平等的天性之中，而并非是凌驾于其他财产权之上的财产权。若是主权凌驾于其他财产权之上的自然资源国家所有本身说明了“主权”对其母权财产权的叛逆，还是另有其他假借自然资源国家主权名义的安排？对于前者的质问，国际法学者是不会赞同的，因为国际法上的“主权平等”也好，其他的原则、制度规则也罢，主要适用于国家之间［７］２５。也就是说，适用于国家之间的主权概念也反映了财产权生来的平等性原则，而非对后者即财产权的背叛。在国际法的实践中，一国以强凌弱、强行推销自己的价值和制度文化历来是遭人反感的，也有违主权平等原则。因此，似乎存在一种现实，需要我们逻辑上假借“自然资源国家主权”名义解释的必要。

四、自然资源国家所有———无法回避社会主义公有制的政治选择

在我国，自然资源国家所有其实是一个社会主义公有制逻辑的政治安排。这一点我们可以从历次宪法文本关于自然资源的权利归属表述来加以佐证。１９５４年《宪法》第４条规定：“中 华 人 民 共 和国依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会。”第５条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”可见，当时我国政治社会经济状况在社会主义公有制设计者思维中只不过是“一个过渡时期”。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主 义 改 造②。因 此，当时我国不仅存在农民对土地的私人所有权，而且还存在富农、资本家对土地和其他资源的所有权，而国家所有的自然资源仅限于矿藏、水流以及法律规定为国有的森林、荒地和其他资源。可见，作为新成立的中国也如同其他二战后独立的国家一样，基于国家主权和发展考虑率先宣布矿藏资源等自然资源为国家所有。与其他国家不同的是，我国宣称“公共财产神圣不可侵犯”③。这无疑是在强调国家所有的公共财产具有优越性和优势地位。它是国家对内主权的体现，也为后来的社会主义公有制改造埋下伏笔。１９７５年《宪法》和１９７８年《宪法》第８条也重申“社会主义的公共财产不可侵犯”。同时，我们从宪法序言和相关条文表述上看，社会主义公有制改造应当已经完成，个人只能拥有合法收入、储蓄、房屋和其他生活资 料，生产资料已经成为公有④。也就是说，当时的中国除了公民必需的生活资料之外，其他的都归于国家所有和集体所有，即社会主 义 公 有 制。１９８２年《宪 法》序 言 第 六 段第二句话也重申了社会主义公有制度，即“生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立”。第６条也规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥 削 人 的 制 度，实 行 各 尽 所 能，按 劳 分 配 的 原则。”正是由于我国先后完成了新民主主义革命和对生产资料私有制的社会主义改造，从而实现了由新民主主义向社会主义的过渡，最终确立了革命先驱者们所设计的社会主义公有制度。基于这种制度的安排，１９８２年《宪法》第９条第１款规定具体表述请参见问题的提出部分所列明的几种观点。

１９５４年《宪法》序言第二段第二句话。１９５４年《宪法》第１０１条第一句话。１９７５年《宪法》序言第二段：“二十多年来，我国各族人民在中国共产党领导下，乘胜前进，取得了社会主义革命和社会主义建设的伟大胜利，取得了无产阶级‘文化大革命’的伟大胜利，巩固和加强了无产阶级专政。”第５条第１款：“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。”第１４条第２款：“国家依照法律在一定时期内剥夺地主、富农、反动资本家和其他坏分子的政治权利，同时给以生活出路，使他们在劳动中改造成为守法的自食其力的公民。”１９７８年《宪法》序言第二段第二句话：“建国以后，在毛主席和中国共产党领导下，我国各族人 民 在 政 治、经 济、文 化、军 事、外交各条战线贯彻执行毛主席的无产阶级革命路线，经过反对国内外敌人的反复斗争，经过无产阶级‘文化大革命’，取得了社会主义革命和社会主义建设的伟大胜利。”序言第五段：“我们要坚持无产阶级对资产阶级的斗争，坚持社会主义道路对资本主义道路的斗争，反 对 修 正 主 义，防止资本主义复辟，准备对付社会帝国主义和帝国主义对我国的颠覆和侵略。”第５条第１款规定，中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。第１８条规定：“国家保卫社会主义制度，镇压一切叛国的和反革命的活动，惩办一切卖国贼和反革命分子，惩办新生资产阶级分子和其他坏分子。国家依照法律剥夺没有改造好的地主、富 农、反动资本家的政治权利，同时给以生活出路，使他们在劳动中改造成为守法的自食其力的公民。”了“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。从１９５４年宪法 到１９８２年宪 法，生 产 资 料 的公有制改造逐步完成，社会主义公有制改造也进而完成。作为重要生产和生活资料的土地、矿藏、水流、森林、草原等自然资源难以成为私人所有的标的，因为它与革命先驱们所理解的公有制性质不符。据此我们不难推论，我国自然资源国家所有是社会主义公有制的政治选择和历史必然。

五、结论

自然资源国家所有渊源于民族独立或成立国家主权意义上宣示性的国家所有，强调的是国家主权独立与受到尊重，原本是一个国际法上的概念。但是，通过“国内主权”的转换，将自然资源国家所有定位为财产权与法理有悖，更恰当地表述应该是假借自然资源国家主权之名的公有制逻辑政治安排。因此，不难理解的是，这种宣示性的公有制逻辑选择与政治安排如何具体落实到法律制度中去时，会引起广泛的讨论或争议②。这一结论如何回应如下两个方面的 问 题：其一，尽管越来越多的人认同财产权的私人所有理念，并 赞 同“公 有 和 文 明 无 法 并 存，财 产 的 个 人化，是社会制度的基础，它带来了文明世界所必需的能量、进取心和企业精神”③。但是，试 图 运用西方国家的财产权理论或者运用所谓的“宪法上或公法上所有权”原理来注解、解释、解构或重构我国自然资源国家所有权，都在有意或无意地回避我国社会主义公有制这一政治选择。其二，在我国现实社会当中，许多政府部门假借自然资源国家所有或公权之名行部门利益或私权之实，又借力私法上的财产权来维系和保护其本不该私有的利益④。第一个问题是忽视或回避了自然资源国家所有的公有制逻辑政治选择。其实，我们过去一直忽视了自然资源的公益性质，即 生 态 环 境 公 益。若能够在公有逻辑中维持和强化自然资源生态环境保护这一公共利益，必将会有助于我国当前的国家公园建设和生态环境的保护。第二个问题却是政府部门和围绕的利益集团在享用自然资源经济性利益或者财产价值，而没有支付对价或者支付了较低的价格，是典型的“化公为私”的体现。其实，自然资源的确具有两面性，即具有能够创造财富或本身就是财富的经济价值性或私益性和能够体现资源或生物多样性等的环境生态价值性或公益性。从人类文明发展的规律上看，前者可以通过财产权私人所有的制度得以实现，后者可以通过财产权私人所有的用途管制（或曰对其利用进行限制）或者通过对重要区域的自然资源公有化（如自然保护区或国家公园）来加以实现。而我国的自然资源国家所有显然与这一传统路径不相符合，因此在讨论自然资源国家所有到底是私权还是公权时，就不能有意或无意地回避我国社会主义公有制这一政治选择。

其实，１９８２年《宪法》草案第８条规定为“矿藏、水流、森林、山地、草原、荒地、滩涂和其他海陆自然资源，都属于国家所有，即 全 民所有。由法律规定属于集体所有的森林和山地、草原、荒地、滩涂除外”。１９８２年１１月２６日第五届全国人民代表大会第五次会议上，彭真受叶剑英的委托在宪法修改草案报告时表述为“草案规定，在自然资源中，矿藏、水流完全属于国家所有；森林、山岭、草原、荒地、滩涂等除由法律规定属于集体所有的以外，都属于国家所有。国家所有的某些资源，经国家允许，还可以划出一定范围由集体经济组织以至个人使用”。其实，当时的宪法草案及其审议报告以及１９８２年《宪法》文本的表述差异并不大，笔者认为仅仅是文字上的差别，实质内容即自然资源国家所有乃社会主义公有制的历史逻辑。２００６年初，由北京大学巩献田教授的关于物权法草案涉嫌违宪的一封公开信所引起的一场公私法学者、经济学者、社会学者等广泛参与的讨论，从客观上推动了自然资源国家所有性质以及如何落实到具体部门法的探讨。主要文献参见尹田《论国家财产的物权法地位———“国家财产神圣不可侵犯”不写入物权法的法理依据》，载于《法学杂志》２００６年第３期；王利明《物权法平等保护原则之探析》，载于《法学杂志》２００６年第３期；童之伟《〈物权法（草案）〉该如何通过宪法之门———评一封公开信引起的违宪与合宪之争》，载于《法 学》２００６年第３期；高飞《也谈物权法平等保护财产权的宪法依据———与童之伟教授商榷》，载于《法学》２００６年第１０期；徐涤宇《所有权的类型及其立法结构〈物权法草案〉所有权立法之批评》，载于《中外法学》２００６年第１期；周刚志〈公物概念及其在我国的适用———兼析《物权法草案（征求意见稿）〉相关条款》，载于《现代法学》２００６年第４期；余能斌、程淑娟《经济转型时期物权立法的一面 镜 子———以俄 罗 斯 的国家所有权立法为鉴》，载于《现代法学》２００６年第５期。参见美国参议院的公开文件“ＴｈｅＲｅｐｏｒｔｏｆｔｈｅＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｅｒｏｆＩｎｄｉａｎＡｆｆａｒ”。其实，在西方法治国家，通常对行政权等公权力是不信任的，并基于此种不信任而产生通过对公权的行使主体、权力范围、行使程序等法律强制性控制规定来达到限制公权力的目的。美国自然资源法领域，公共信托理论就对立法和行政部门处置自然资源用途的行为设置了实体和程序上的限制。