作者  王春光（北京农学院文法学院法学系副教授）、华玉武（北京农学院思政部教授）、赵志毅（北京农学院文法学院法学系副教授） 

国务院２０１４年发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出：“中国３０余年的改革开放历史，也是中国农村那些脱离农业的人口进城拼搏的历史。这个趋势不可逆转，并将继续深入行进。阻碍这个进程顺利推进的重要因素，是早已不合时宜的户籍制度，以及与这个制度相伴随的城镇基本公共９４北京农学院学报第３２卷服务歧视制度”农民工是中国过去三十多年来诞生的一个特殊群体，其形成的根本原因在于中国的城乡二元户籍制度。改革开放以来，农民工作为工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，对中国的社会主义市场经济以及现代化建设做出了巨大贡献，然而由于城乡户籍差别，农民工整体上长期处于城市边缘化生存状态，受到社会的排斥，基本权益得不到切实保障，特别是在劳动就业领域受到劳动力市场准入限制、不签劳动合同、同工不同酬、缺乏基本社会保险等种种就业歧视，其平等就业权利受到严重侵害，引起党和国家的高度重视。２００６年，国务院下发《关于解决农民工问题的若干意见》，强调对待农民工要“公平对待，一视同仁”，要“尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利和义务”［１］。２００８年《就业促进法》实施从法律上明确禁止对进城农民工的就业歧视。２０１２年，党的十八大报告在加快城镇化背景下，进一步提出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。把“农业转移人口”真正变为享有平等社会权利的“城镇居民”，这反映出决策层对中国发展趋势的深刻把握，具有重大战略意义［２］。因此，解决好农民工平等就业问题，推动农民工融入城市（市民化），对于中国正在进行的城镇化建设以及未来的经济发展、社会的和谐稳定，意义重大。为此“农民工平等就业法律救济机制研究”课题组于２０１５年１月组织山东、河北、河南的部分回乡学生针对其家乡外出农民工，开展了“农民工平等就业问题”调查问卷，共发放问卷４００份，收回３７０份，其中有效问卷３４７份。通过本次问卷的数据统计，管中窥豹，对农民工平等就业的现状特别是遭受歧视后的救济手段与途径，取得了一份较为客观的认识依据。在此基础上，２０１６年选择部分国有及民营企业、农民工社团组织以及法律援助机构等进行了访问和调研，对农民工平等就业以及法律救济情况的统计数据加以印证，进一步发掘出数据背后的原因。

１中国农民工平等就业取得明显进步通过调查发现，十余年来，在政府的积极推动以及全社会的共同努力下，中国农民工平等就业的大环境得到了很大改善，各种针对农民工就业准入

的歧视性政策已经基本消除，主要改变和进步表现在以下方面：

１．１各种不合理证卡及收费制度被取消２００３年３月国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》发布后，各地方政府对农民工流动就业的不合理乱收费以及各种“证卡”制度进行了清理整顿，基本形成暂住证“一证管理”模式，不合理收费及各种“证卡”制度基本上被取消［３］。在各行业和工种所要求的技术资格、健康条件等方面，对农民工和城镇居民也基本做到了一视同仁。

１．２各种歧视性政策被清理和废除

２００５年３月，劳动和社会保障部《关于废止〈农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定〉及有关配套文件的通知》发布后，在劳动部的示范带动下，各地方也纷纷对本地方政策法规中含有农民工进城务工的“歧视性内容”进行修正，农民工流动就业的歧视性政策障碍已基本上得以消除，就业准入的问题基本得到解决。

１．３政府主动免费提供公共就业服务，促进农民工平等就业与融入城市

伴随中国政府对平等就业认识上的提高，对待农民工流动就业也从“管制”转变为“服务”，长期以来被称为“城市劳动部”的国家劳动行政部门开始将农民工的就业和相关权益作为其主要工作内容之一，地方政府也开始将农民工视为城市居民的一部分纳入公共管理和公共服务体系，为促进农民工平等就业提供各种公益性就业服务与培训，积极引导和促进农民工就业。

１．４同工不同酬情况得到明显改善，社会保险等待遇比过去有明显提高２００８年《劳动合同法》和《就业促进法》实施后，劳动领域包括广大农民工在内的劳动者的权利受到比以往更加强有力的法律保障，农民工的劳动合同签订率获得明显提升，农民工劳动报酬得到明显提高，拖欠工资的严重状况也在一定程度上得到遏制并逐步改善。特别是《劳动合同法》强调以劳动合同而不是身份实施劳动管理，取消了“临时工”、非正式工等身份，过去十分突出的农民工（临时工、非正式工）与城市工、正式工同工不同酬的现象得到很大扭转。２０１０年颁布的《社会保险法》是中国社会保障制度发展史上的里程碑，其中第九十五条规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，此举意味农民工在社会保险方面从过去的与城镇职工有别而向城镇职工看齐，实现无差别２０１７年第４期王春光等：农民工平等就业调研报告９５待遇。２０１１年该法实施后，中国农民工的各类社会保险覆盖率有了明显提高。综上所述，随着劳动合同的签订率提高以及全社会平等就业的推进，中国各类企业内部的身份差别已经明显减少，农民工流动就业的歧视性政策障碍已经基本上消除，平等就业环境得到很大改善。

２农民工就业歧视一定范围内依然存在，形式上由直接歧视转为隐蔽的间接歧视任何问题的解决都需要一个客观的渐变过程，不能奢望一蹴而就。一方面，经过政府立法以及政策的推进和社会的积极努力，农民工在劳动就业领域遭受的不公已经得到明显遏制并逐步减少；另一方面，各地区和部门已经长期形成的对农民工的制度性歧视难以完全清除，不少人心目中对农民工的偏见以及落后意识更难以在短期内彻底消失，有些问题不过是由公开转移到隐蔽，尚未得到根本解决。这在２０１５年对农民工所做调查问卷中也得到进一步印证：农民工对就业歧视现状，非常严重的３５人，占１０．１０％；比较严重的７８人２２．５０％；不严重的８９人，占２５．６０％；二者合计３２．６０％。不了解１１８人，３４．００％；不存在的２１人，占６．１０％；系统遗漏的６人，占１．７０％。可见从农民工的切身感受而言，就业歧视现象在一定程度、一定范围内依然存在。

２．１以劳务派遣等用工方式存在的间接歧视比较普遍

近些年，随着《劳动合同法》《就业促进法》《社会保险法》等法律的实施，农民工就业直接歧视现象已经得到明显遏制，但是总体而言，采用劳务派遣方式对农民工实施间接歧视的情况依然存在。由于劳务派遣工不属于本单位，其工资待遇以及社会保险都由劳务（中介）公司决定，因此很多企业（特别是大中型企业，包括国有企业、外商投资企业）更乐于通过劳务派遣方式使用农民工，一来可以免去签订劳动合同、缴纳社会保险等各种管理上的“麻烦”，二来仍然可以降低用工成本。而很多劳务中介公司本身就不够规范，或者属于异地派遣劳务工，使得劳动领域的执法难度加大，用人单位和劳务中介公司往往利用劳动监察不能一一到位的情况，钻劳务派遣的空子，对农民工不予同工同酬、减少或降低农民工社会保险等福利待遇，以侵犯农民工利益的方式来降低劳动用工成本。

２．２基于地方保护、控制人口等原因而实施的户籍（地域）歧视未能完全杜绝在对农民工就业的间接歧视中，除劳务派遣为代表的用工方式间接歧视外，一些地方或者单位在行业准入或者招工过程中，采用户籍排斥的方式对外来务工者进行限制。由于在以体力劳动为主、技术含量低的行业里，农民工占据了外来务工者群体的绝大部分，因此此类限制也同样容易造成对农民工就业的间接歧视，比如在出租车行业，很多城市管理规章都将包括农民工在内的外来务工者排斥在外，如北京市《出租车管理条例》第九条就规定“出租汽车驾驶员须有本市常住户口”［４］。这种情况在经济发展快、外来人口激增而导致城市人口过分集中的地方，更容易发生。２０１６年北京、上海等城市出现的“网约车新政”，要求网约车司机必须具有本地户籍的政策，即可见一斑。再比如最近两年政府推行的户籍改革中，对外来人口许多地方都实行了“积分入户、积分入学”政策，这一政策看似对外来人口进入城市、享受城市人口的福利带来了希望，但对于广大收入低、工作不稳定的农民工来说，符合这一政的人微乎其微。一份来自广东佛山数百名农民工的调研报告表明：“只有０．７％利用了积分入学政策，５３％以上的人还是通过捐资入学的”［５］。可见，农民工的孩子若想在城市上学，就必须花费比城市人更高的费用，这实际上加剧了农民工与城市人口之间的不平等。

２．３缺乏社会保险或社保待遇偏低依然是农民工就业歧视中的重点问题国家统计局２０１４年统计数据显示，仅有３８％的外出农民工与雇主或用人单位签订了劳动合同，超过８５．４％的外出农民工周工作时间超过４４ｈ，农民工参加“五险一金”的比例没有超过３０％［６］。农民工社会保险参保率低、缴费种类少在的现象普遍存在。一般来说，农民工工伤保险参保率比较高，养老和医疗保险参保率比较低，失业和生育保险则基本没有或者严重缺乏，住房公积金也基本上没有。在农民工社保缴纳情况中，最常见的是企业按照户籍壁垒，对员工分“三六九等”［７］交纳不同种类的社会保险，比如对待外地农民工，只缴纳最基本的三险即养老、医疗、工伤保险，本地农民工则加上失业、生育五险全缴，但没有住房公积金，而如果是本地城市户口的打工者，则五险一金全交。

２．４农民工参加工会和参与企业民主管理的权利依然难以落实事关生存的工资、社会保险问题尚不能完全实现平等，农民工参加工会及企业民主管理的权利自然就更难以受到应有的重视并给予落实。尽管多年来，全国总工会一直将吸收农民工加入工会作为重点工作之一，但由于许多农民工在私营企业、流动性大的企业工作或者被作为劳务派遣工使用，因此其加入工会及参与企业民主管理的机会依然渺茫，这也进一步加剧了农民工的被“排斥”感。据本课题组２０１５年对农民工平等就业调查问卷显示，单位“没有工会”组织的１９９人，占全部问卷的５７．４０％，不清楚“有没有”的８９人，占２５．６０％，明确表示“可以自由参加”的５９人，仅占１７．００％。在参与民主管理问题上，回答“没有职代会”的１５７人，占全部问卷的４５．２０％，“不清楚”的７４人，占２１．４０％，明确表示“可以自由参加”的１１６人，仅占３３．４０％。

２．５农民工的社会地位依然低下，日常工作中经常得不到应有的尊重按照马斯洛的心理学需求理论，解决了生存和安全需求后，人们更看中的是归属、尊重和自我实现。问卷及实地调查访谈中，我们都发现，相比就业歧视中遭到就业排斥、拒签劳动合同、不参加社会保险等明显且“严重”的歧视行为，日常工作及生活中的歧视行为和歧视语言发生的更为经常和普遍，也更容易给农民工带来心理上的伤害，常见的如日常管理中对农民工不自觉地使用一些歧视性的语言，或者内部发放各种小福利、举办各种评奖或文体活动时，将农民工排斥在外或者给予较低档的待遇，等等。虽然这些歧视行为和言语难以上升到法律层面或者用法律手段解决的高度，但正是这些貌似微不足道之事，使农民工感受到被排斥在他们所服务的城市之外，自尊心受到伤害。

３完善法律救济机制，促进农民工平等就业众所周知，无救济则无权利。依照中国目前相关法律，发生劳动争议时劳动者有协商、调解、仲裁及诉讼等多个救济途径可选，但实际上协商和调解由于企业内部劳动争议调解委员会制度落实不力，这两种途径效果并不明显；而正规的仲裁或诉讼手段难度大、时间长、成本高，对于广大农民工而言并非最合适的救济手段。因此，构建更合理、完善的法律救济机制，就成为消除农民工就业歧视、促进农民工平等就业的当务之急。

３．１落实企业内部申诉调解机制，为就业歧视受害人提供最便利的救济渠道企业作为就业歧视行为的“发生地”，应当是预防和解决歧视问题的第一责任人，对于解决歧视具有不可推卸的责任；而且，农民工进城谋生不易，往往也不愿矛盾激化而丢掉“饭碗”，多希望尽可能就近快捷地解决问题。因此，我们建议国家进一步建立健全企业内部劳动争议调解委员会制度，强化、细化企业在预防和消除歧视方面的法律义务，如制定歧视解决程序预案，不仅为广大农民工提供方便快捷、迅速有效的申诉救济通道，及时在劳资双方之间进行沟通，尽可能化解争端，让劳动者权利获得及时救济，而且明确企业有法律义务对员工进行禁止歧视的宣传教育和培训，塑造和谐友善的工作氛围和平等包容的企业文化，督促企业承担起促进平等就业的社会责任。

３．２建立专门解决就业歧视问题的机构依照中国目前相关法律，发生劳动争议时劳动者主要通过仲裁及诉讼途径解决问题，但正规的仲裁或诉讼手段对于忙于生计又缺乏法律以及其它社会资源的农民工而言，难度大、时间长、成本高，并非最合适的救济途径，除非万不得已的情况下农民工是不愿采取这些法律手段的。建议中国学习国外相关经验，建立一个专门负责执行平等待遇法、解决就业歧视问题的机构－－平等委员会［８］，充分利用平等委员会专业性、经济性、亲民性、权威性的特点，最大限度地发挥其调解（及裁决）作用，使其成为中国就业歧视问题的主要救济手段，扭转过去中国就业歧视法律救济机制多头共管但效果不佳的局面。

３．３取消劳动争议仲裁，进一步完善司法救济目前中国劳动就业领域纠纷的正规解决渠道是劳动争议仲裁与诉讼，且实行先裁后审，但这种制度模式运行中的最大弊端就是难度大、时间长、成本高［９］，给劳动者特别是农民工群体解决劳动争议带来了很多困难与不便。因此，建议国家进一步整合劳动救济机制各方面资源，在完善其他救济手段的基础上取消劳动争议仲裁，将先裁后审统一到司法审理，并在人民法院建立专门的劳动争议法庭，在简化劳动争议解决渠道与程序的同时进一步完善劳动争议司法救济。司法诉讼，一则实现个案正义，使就业歧视行为的违法者受到惩处，使歧视受害者得到赔偿；二则可通过对抽象行政行为的审２０１７年第４期王春光等：农民工平等就业调研报告９７查，监督行政立法，因此在平等就业法律救济机制中，司法诉讼是最权威、最具终极效力的救济渠道。但目前在中国，就业歧视的司法救济比较薄弱，囿于相关法律制度的缺乏等多种因素，法院审理的就业歧视案件并不是很多，而现实中的农民工就业歧视现象并不罕见，因此加强与完善司法救济，拓宽法院受案范围，是不容回避的现实问题。

３．４整合劳动争议仲裁与劳动监察资源，强化劳动监察政府应当进一步加强在消除歧视、推动平等就业方面的劳动执法监察，针对中国目前基层监察执法人员缺乏、劳动保障监察力量不足等客观现实情况，建议：（１）增加劳动监察人员、扩大劳动监察队伍力量、改善劳动监察条件，可将原有的劳动仲裁力量充实到劳动监察部门，整合劳动争议仲裁与劳动监察资源；（２）通过立法进一步强化劳动执法权限、加大处罚力度，加大对侵害农民工合法权益的用人单位的经济处罚力度、加重对违反劳动法案件的经济处罚力度，让违法者得不偿失、不敢再以身试法；（３）加强信息化建设，积极探索劳动监察新方式，通过与社会保障、工商、税务等相关政府部门建立信用信息交换共享机制，针对企业的守信及失信情况及时做出奖惩并予以联合通报，相信这一劳动监察新举措将会收到前所未有的积极效果。

３．５壮大农民工法律援助组织

维权离不开法律。鉴于农民工在文化知识以及经济能力方面的匮乏，遭受歧视后维权最急需的是免费法律援助，因此壮大农民工法律援助组织就成为开展农民工平等就业法律救济的重要前提条件。在中国，虽然社会组织已经初具规模，但由于司法诉讼成本高、花费大，一般社会组织并不具备专业法律人员或者无法承担高昂的诉讼费用，因此难以为农民工提供实际的法律支持，此时政府义务的重要性便突显出来。面对庞大的农民工弱势群体，在公益律师和法律援助严重不足的情况下，各级政府应当加大对公益律师的支持力度，资助、聘用更多热心的公益律师加入农民工法律援助队伍，壮大农民工法律援助组织。综上所述，通过本次调研，总结中国农民工平等就业领域取得的进步，发现依然存在的问题与不足，探索构建更加便捷高效的农民工平等就业法律救济机制，力图做到发挥政府职能与调动社会力量相结合、企业内部自律与外部监督相结合、专门机构执法与一般执法相结合，为促进农民工平等就业与融入城市、为推动中国城镇化建设做出贡献。