作者 董景山 北京农学院文法学院法学系教授
一、日本农地利用管制立法概览
日本近代的农地利用管制制度自1938年的《农地调整法》开始，当时为了解决佃租、佃耕权以及其他佃耕关系纠纷而设置了法定更改及限制解除合同的规定。［1］(P170)1939－1944年，颁布《租佃管制令》《租佃价格临时管制令》以及《临时农地管理令》等战时农地立法，对农地权利移转与废弃、租佃及农地价格等实行管制。二战后，在美国主导下，日本对《农地调整法》进行了3次修改，主要围绕农地权利移转、农地权利转用、拒绝更改合同、限制解除合同以及佃租等相关民事权利取得、变更、转移进行不同程度的行政管制。1952年日本颁布《农地法》，全面取代《农地调整法》。此后《农地法》根据不同时期的社会发展状况、农业生产状况、土地利用形势等的变化进行了7次修改，主要针对农用地权利转移、以及农地转用许可管制，保障农地相关权利的变动以及农地农用的功能。另外制定了《农业振兴区域整法》，划定特定保护区域加强对农地的保护。此外，日本还对如何促进农地生产功能而制定相关土地利用管制法律。包括《增进农用地利用法》《农促法》《农业机械化促进法》《地力增进法》《土地改良法》等。日本也十分重视对包括农地在内的农村地区的整体规划。主要法律有1969年制定的《集落地域整备法》，该法律可谓日本的“农村规划法”，对农村地区的土地利用起到整体的规划管制功能。除上述法律之外，还有其他一系列的法律与农地利用管制相关。如《粮食·农业·农村基本法》《农业委员会法》《农业协同组合法》《牧野法》《农业改国家行政学院学报比较与借鉴良助长法》《市民农园租赁农地特例法》《市民农园法》《农业经营基盘强化促进法》《特殊土壤地带灾害防除及振兴临时措施法》等。
二、日本农地利用管制制度的
主要措施及新近动向
(一)日本农地利用管制制度的的上位措施———农村规划农村规划是“为农村地域的经济、社会或农村地域的生产者的生产、生活的地域计划。”“农村计划是国土计划之一部分，其与都市计划为处于相对之地位”。《国土利用计划法》、《农业振兴地域整备法》、《集落地域整备法》是日本农村规划的主体性法律，共同构建出日本的农村土地规划法律体系。日本的农村规划大致可以分为三个层次，最高层次是国家农业主管部门根据《国土开发法》《国土利用计划法》而框定的农村发展的整体方略;中间层次是都道府县制定的农林业地域规划;最低层次表现为市町村规划、地区计划的农村规划，是具体规划。按照所处地域等的差别，农村地域分为五种类型，包括都市周边农村地域、农村地域(分为兼业的集落地域和专业的集落地域)、山村地域、渔村地域，不同农村地域规划的侧重点有明显区别。集落规划是农村规划的基础性规划。集落规划通常分为两部分，一是集落地域规划，类似于我国的农村住宅规划;一是集落农业振兴地域完善规划。集落地域规划主要规定集落地区规划目标及区域完善和保护的有关方针。集落农业振兴地域完善规划，主要目的是依据地域特性完善农用地设施。日本的农地利用管制一直十分注重土地利用规划，可以说，正是通过多层次的目标与作用相互配合的农地利用规划，日本农地才得到有计划、有秩序的利用。(二)农业振兴地域整备制度———优良农地保护制度二十世纪五十年代，由于都市化、工业化及交通等基础设施的建设，日本农地遭受无序开发甚至荒废，农地粗放经营，土地利用程度降低，农业生产前景堪忧。为了解决上述问题，日本于1969年7月1日颁布实施《农业振兴地域整备法》，创设了农业振兴地域整备制度。该制度是将各种农用地域进行区分，制定利用计划，保护农地。“日本的理论界认为，土地用途地域制是具体化的土地利用规划，是土地利用管理中最现实和最有效的方法。”［4］日本农业振兴地域制度是土地用途地域管制理念在农用地保护上的具体体现。
1.农业振兴地域整备制度的主要目标该制度主要为达至以下目标:既要调整农业与非农业的土地利用，又要确保农业生产的农用地，实现国土资源的合理利用;形成并保全农业生产能力提高、农业总产出增加、农业生产的选择性扩大以及改善农业生产结构等要素齐备的农业用地;建立并推动农业用地的计划利用、完善农业生产基础设施、促进农地保有合理化事业、完善农业现代化设施的综合规划;划定各地域的农用地域并进行用途区分，进而拟定农用地利用计划。归根到底，农业振兴地域整备制度就是要保护优良农地。“通过正确运用农业振兴地域制度，日本确保了农用地不受工业化和城镇化的过度侵蚀。”［5］
2.农业振兴地域指定及农业振兴地域整备计划
(1)农业振兴地域的指定。农业振兴地域要符合以下要件:从地域内土地自然条件及其利用趋势而言，有能作为农用地利用的相当规模;①依照地域农业就业人口以及其它农业经营条件的现状及趋势，认为该地域能达到促进农业生产及农业经营现代化的目标;从合理利用国土资源的角度看，地域的土地能长期作为农业上的高度利用。都道府县知事根据农业振兴地域基本方针，指定农业振兴地域。都道府县知事在指定农业振兴地域时，须与相关市町村协商。指定的农业振兴地域应由农林水产省予以发布。(2)农业振兴地域整备计划。全部或部分地域包含在农业振兴地域内的市町村均需制定该地区的农业振兴地域整备计划。
农用地利用计划是市町村农业振兴地域整备计划重要内容，农用地利用计划首先将农用地与其他土地进行划分，划出“农用地区域”。其次是将“农用地国家行政学院学报2014.5比较与借鉴
①这里的农用地是依日本《农地法》第2条规定的农地和采草放牧地;与上述农地一同耕作的的木材培、畜采草及放牧的林草地;为上述土地保全和利用的设施用地。区域”内的土地进行“用途区分”。“农用地区域”是指农业振兴地域内当前农用地以及现在为山林原野等未开垦地中，今后相当时期(10年以上)将有必要确保作为农用地而且有必要实施有计划的综合的农业振兴区域。“农用地区域”区域内的土地根据用地结构及基础设施等的差异，将其分为水田、旱田、树园地、采草放牧地、混牧林地等五种类型。农业振兴地域整备制度通过市町村振兴地域建设计划，来制定地域内的土地利用计划，可以说是站在“地域主义”立场上的土地管制制度。根据农业振兴地域中的农用地利用计划，将土地按农业上的用途进行分类，并由此来规制和引导对土地的利用，又是一种“用途主义”的土地管制制度。该制度对优良农地起到了重要保护作用，被认为“在日本农地制度历史上具有划时代的意义”。
(三)农地转用许可制度所谓农地转用就是农地的用途转变，典型的情形是农地转为非农用地，另外还涉及到农用地转作它种农用，如农业设施用地。日本农地转用管制起始于1941年的《临时农地管理令》，当时规定“以耕作以外的使用为目的取得农地所有权、租借权、场地使用权时，必须要有知事的批准”。其后《农地法》继承了农地转用管制制度，一直以来都实施严格的农地转用许可。
1.农地转用的审批
《农地法》第4条、第5条规定农地转用要进行许可。农地转用必须得到都道府县知事或农林水产大臣的许可，以农地转用为目的所有权设定、移转时，也必须得到都道府县知事或农林水产大臣的许可。转用农地面积在4公顷以下者，由都道府县知事许可，但如转用面积介于2－4公顷之间，都道府县知事须事前与农林水产大臣协商;转用面积超过4公顷时，则须取得农林水产大臣的许可。
2.农地转用审批的基本标准法令中规定的农地转用的审批基准有两种:一种是根据农地区分的审批基准(被称之为布局基准)，另一种是与农地区分无关的适合于任何情况的审批基准(被称之为一般基准)。按照布局基准，将农地划分为农业振兴整备地域、甲种农地、乙种第一类农地、乙种第二类农地、乙种第三类农地等五种类型。在农业振兴整备地域内的农地，原则上不许可转用。只有建造农业设施或按照《土地征用法》已经发出通知的项目等才可以例外审批。甲种农地原则不许可转用，但根据《土地征用法》等规定的公益性事业转用或者农用设施的转用可以许可，在审查时较乙种第一类农地严格。乙种第一类农地原则上不许可转用，但根据《土地征用法》等规定的公益性事业转用或者农用设施的转用可以许可。乙种第二类农地，在公益性事业，或因地形、地质、用地规模、面积等的限制及因周边市街地噪音、危险性的产生而不适合农业经营时的转用，予以许可。乙种第三类农地，除了符合一般基准外，没有另外的限制。许可的原则是，按照乙种第三类农地、乙种第二类农地、乙种第一类农地、甲种农地、农业振兴地域农用地的顺序依次转用。换言之，就是从由低到高的农地等级依序转用。正是通过严格的农地转用许可制度，才得以“保证优良的农地资源不被挪作他用、优质农田永久性地用于农业生产”。一般基准主要从三个方面考虑。首先，转用申请与相关法令不抵触，而且相关的资金也有保障，能够实现转用目的。其次，对周边农地影响很小，不会造成排水、耕作、日照等显著影响。再次，若属于临时转用，转用结束后，采取适当措施能够恢复原状。若违背上述条件之一，将不予许可。
(四)农地权利转移许可制度
日本农地权利转移管制，是在1944年3月通过对《临时农地管理令》的修改而设置的规定。［1］(P170)其后该规定被《农地法》继承，并进行了多次修改。日本农地权利转移管制基本上都是围绕什么样的主体能够取得农地权利而展开的，其总体走向是坚持“耕作者主义”理念。《农地法》第3条规定，转移农地或者采草放牧地的所有权，设定或者流转地上权、永佃权、质权、使用借贷的权利、租赁权或者其他以使用及收益为目的的权利，均需获得许可，否则相关合同无效。根据政令的规定，当事人必须取得农业委员会的许可(除了政令规定以外，若当事人取得相关权利的农地或者采草放牧地在该市町村以外时，应得到都道府县知事的许可)。许可的要件主要分为两类:第一类是关于权利取国家行政学院学报2014.5比较与借鉴得者以及权利取得后的农地利用方面的积极要件，主要包含五点:①能确定取得权利人或其家庭成员，取得权利后将农地或草地用于农业;②法人取得权利，仅限于农业生产法人。农业生产以外的法人取得权利，须符合政令规定的特定的视为以耕作为目的的权利取得情形;③个人取得权利时，则能确定取得人及其家庭成员能经常性地从事农业生产;④取得农地或草地后，权利取得者及其家庭成员使用的农地面积，在北海道要在2公顷以上，在其它都府县要在50公亩以上;⑤从取得权利人及其家庭成员农业经营的状况、居住地到农地的距离等情形看，能确定其有效利用土地进行农业经营。第二类是关于权利取得形态方面的消极要件，主要包括四点:①禁止佃农以外的人取得佃耕地所有权(但有佃农书面同意，则不受限制);②禁止通过信托或者农业经营的委托取得权利(但若农协实施上述事业，则不受限制);③除非法规规定的特定情形，禁止依据《农地法》属于政府销售的不满10年的农地或草地进行租赁;④除非法规规定的特定情形，禁止转租佃耕地。
三、积极的土地利用管制手段———促进农地有效利用的制度
(一)根据不同时期的土地利用情形，放宽农地权利转移的限制条件20世纪60年代开始，日本逐渐放宽农地权利转移限制。如20世纪80年代取消了农户或农业生产法人租用土地最大面积的限制，放宽了土地流转管制，重新设立了参考性的地租价格，承认不在村地主的合法性，租赁双方的协商解除合同和10年以上的租赁合同解除等事项不再需要当地知事的许可。
(二)创设农业生产法人制度
1962年《农地法》创设了农业生产法人制度，突破了只有自然人及家庭可以取得农地权利的限制。但是，在当时“几乎把自耕农的条件复制到法人身上，其标准显然是极为严厉的。其后，经过3次修订到2000年时，法人条款已经囊括了承认股份公司作为法人形态了。”
(三)创设农地保有合理化促进事业为了促进农地流转，实现规模经营，1970年通过修改《农地法》设立了农地保有合理化促进事业制度，以都道府县成立的公益性法人(都道府县公社、农协等)作为实施农地买卖与租赁事业的法律主体。另外，日本农地法律制度体系还创设了认证农业人以及特定法人农地租赁事业等制度来调整土地利用关系。
(四)日本农地利用管制的新近动向为了因应社会发展变化，日本近年来对农地政策进行了全新的调整。2009年12月，《农地法》修订并实施。这次修订主要从可持续发展的角度完善农地转用机制。1.放松管制，促进农地有效利用。近年来，“日本农地抛荒现象严重。为了促进农地有效利用，本次《农地法》修改明确规定持有农地所有权、租赁权的人，必须确保正确有效地利用土地以及相关责任。不管是个人还是法人，只要具有使用机械和劳动力的条件，都可以取得农地使用权。它意味着日本农地利用管制放弃了战后一直坚持的农地耕作主义原则。
2.强化农地转用管制。为了阻止农地的减少，确保农地规模，对农业土地转用更为严格。例如，之前为了供应医院学校等公共设施用地而进行的农地转用是不需要许可的，但新规设立了与具有许可权的都道府县知事进行协议的机制。当农地转用时，立地基准确定后，转用困难度依次为农业振兴地域、甲种农地、乙种第一类农地、乙种第二类农地、乙种第三类农地。前三种原则上不许转用。其他方面，农地区分以及第一种农地的转用不被许可的理由更加严格。另外，对于违反转用，创设了都道府县等的行政处罚制度，同时提高了罚金额度。
四、日本农地利用管制制度的几点启示
(一)日本农地利用管制制度是整个国土利用制度完备体系的重要组成部分土地利用法规是一国已有的司法体系下的诸多目标与政策作用下的最终产物。［15］日本农地利用管制制度是为了实现对农地的有计划地有效利用，其本身是整个国土利用计划的重要组成部分。其与城市土地利用管制制度的交叉衔接，构成日本整个国家土地利用管制无缝体系。正是因为数十年来农地利用管制与城国家行政学院学报2014.5
比较与借鉴
市土地利用管制之间的交互配合，才使得土地资源极为稀缺的日本，既完成了有序的城市化，又最大程度保护了农地并促进了农地的有效利用。
(二)坚持土地首先用于公共福利，满足社会福祉日本农地利用管制的最核心目的是坚持土地首先用于公共福利，满足社会福祉。这是日本近现代土地法律制度不断积淀的成果。同时，也是日本近现代土地法律制度一直坚守的理念。最早期的限制地主拥有土地的数量，对农地相关权利转移的严格管制等，正是为了维护当时大量佃耕农、自耕农这一庞大群体的利益，庞大社会群体的利益与单个佃耕农、自耕农个体的利益比，早已跨越了私益范畴而属于不折不扣的公共福利了。其后，《农地法》的每次修改以及其它土地利用法规的出台，其实际也是在维护农地作为土地其首先应用于公共福利的目的。
(三)日本农地利用管制手段、措施、程度、管制方向等存在变动性从日本整个农地利用管制制度的历史变迁看，不可能存在一劳永逸的农地利用管制手段、措施。易言之，日本农地利用管制手段是在不断发展变动的，每一次的《农地法》的修改以及与农地利用有关法规的颁布，往往都关乎农地利用管制的手段、措施、管制程度或者管制方向的变动。
(四)日本农地管制善于因地制宜采取区别措施日本的农地管制的区别措施体现在多方面:一方面体现在地域上，在农地利用管制制度上，虽然日本国土狭小，但情形也有明显区别，如日本的北海道在自然条件、农地数量等方面与其它地区有明显区别，所以在权利转移许可要件上进行区别(取得农地或草地后，权利取得者及其家庭成员使用的农地面积，在北海道要在2公顷以上，在其它都府县要在50公亩以上)。另一方面，就是根据农地情形通过分级以及人为的区划将不同农地区别开来，从而实行不同的管制措施。日本在这方面细致而极具操作性的制度设计对于农地利用管制的良好效果厥功至伟。
(五)农地利用管制制度是以问题导向通过逐步解决迫切问题而渐进得以完善的，从日本农地利用管制制度的发展历程看，其并非一开始就规划有如此杂而完备的法律制度体系，而是为了解决迫切存在的问题逐步完备起来的。如战后，日本面临的是土地过于集中在地主手中，佃农地租过高等问题，不利于促进农业生产。在美国的主导下实施了农地制度改革，通过立法限制地主的土地数量，国家强制征收地主的土地低价售给佃农等，另外采取权力转移管制等保护耕作者的耕作权。以《农地法》固定改革成果。20世纪70年代，由于城市化大量占用农地，于是就强化了农地转用许可制度，并进而通过《农业振兴地域整备法》加强对优良农地的保护。当发现农地利用管制制约了农地流转不利于农业生产时，即通过创设农业生产法人、农地保有合理化事业促进农地的利用。从经验主义的视角看，任何土地制度都并非完美无缺的。［17］日本很多制度的出台也侧面表明日本农地利用管制制度的缺陷。如农业生产法人制度、农业保有合理化事业制度都是为了化解农地利用的严格管制带来农地流转困难等的弊端而创设的。这也是日本近年来进一步放松农地权利转移管制的重要诱因。但是，总体而言，日本的农地利用管制制度整体上是成功的。我国同为土地资源缺乏的国家，在制定或修改农地利用管制制度时，或可借鉴日本的相关制度以作为他山之石。
