作者 董景山 北京农学院文法学院法学系教授
2008年11月19日召开的国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)》。会议认为,建立符合我国实际的农村土地承包经营纠纷仲裁制度,对于稳定农村基本经营制度,保障农民土地承包经营权,促进农业 、农村经济发展和农村社会稳定,具有重要意义 。我国农村土地承包经营纠纷仲裁自2003年试点以来,在全国各地试点地区进行了大量有益的尝试和探索,取得了较好的效果,并为 《农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)》的出台提供了扎实的实践基础 。该草案的通过意味着农村土地承包经营纠纷的仲裁实践在不久的将来将由部分地区试点走向全面推进阶段。笔者认为,在这部法律呼之欲出,即将发挥其法律效力之前,有必要对农村土地承包经营纠纷仲裁相关问题进行认真审视探究 。
一 、农村土地承包经营纠纷仲裁的特点问题
我国 《仲裁法 》第77条规定,“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁,另行规定 。” 《仲裁法 》一般只解决一般经济纠纷,而劳动争议和土地承包经营纠纷,都不是纯粹的经济纠纷,加之这两类纠纷发生频繁,覆盖范围广泛,一般的仲裁委员会只到市级,无法进行便利的仲裁 。 《农村土地承包法》第51条规定,“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会 、乡(镇)人民政府等调解解决 。当事人不愿协商 、调解或者协 、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁 。”农村土地承包经营纠纷仲裁与一般经济纠纷仲裁比较,有以下特点 。
(一)仲裁机构设置的基层性 、普及性按照 《农村土地承包纠纷仲裁法(草案)》第8条规定,“县级人民政府根据当地农村土地承包经营纠纷实际情况组织成立农村土地承包仲裁委员会 。”因此,村土地承包经营纠纷仲裁机构在县级设立,与一般经济纠纷仲裁机构相比,具有基层化 、普及化的特点,即在全国二千多个县均将设立农村土地承包纠纷仲裁委员会。另外,仲裁委员会由有关部门专业人员组成,土地承包仲裁委员会的日常工作由当地土地承包管理部门承担。而一般经济纠纷仲裁的仲裁机构按《仲裁法 》第10条第1款规定:“仲裁委员会可以在直辖市和省 、自治区人民政府所在地的市设立,也可以根据需要在其他设区的市设立,不按行政区划层层设立 。”从实践看,主要在省会城市和部分经济发达的地级市设立。 另外,仲裁委员会由仲裁委员会所在地的市人民政府组织有关部门和商会统一组建 。可见,与一般经济纠纷的民间仲裁比,农村土地承包经营纠纷仲裁机构具有基层性、普及性 。(二)仲裁范围的专门性村土地承包经营纠纷仲裁专门解决 “因土地承包经营发生的纠纷 ”,不解决非农村土地承包经营纠纷的一般经济纠纷 。由此看来,农村土地承包经营纠纷仲裁范围单一,具有专门化的特点 。 而一般经济纠纷仲裁范围包含大部分的“合同纠纷和其他财产权益纠纷 ”。
(三)仲裁程序启动的单方性《农村土地承包纠纷仲裁法(草案)》第5条规定,“因农村土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求乡(镇)人民政府、村民委员会等调解解决 。当事人不愿协商 、调解或者协商 、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉 。”因此,因土地承包经营发生纠纷,当事人任何一方均可直接向土地承包经营纠纷仲裁委员会提请仲裁,无需事先的仲裁协议或纠纷产生后达成共同的仲裁意愿。但一般经济纠纷的仲裁,按照 《仲裁法 》第4条规定,“当事人采用仲裁方式解决纠纷,应当双方自愿,达成仲裁协议 。没有仲裁协议,一方申请仲裁的,仲裁委员会不予受理 。
(四)纠纷管辖的地域性《农村土地承包纠纷仲裁法(草案)》第15条规定,“农村土地承包经营纠纷由纠纷涉及的土地所在地农村土地承包仲裁委员会负责仲裁 。”可见,农村土地承包经营纠纷的仲裁管辖都是实行地域管辖,即在争议土地所在地的仲裁机构管辖。而一般经济纠纷的仲裁,根据 《仲裁法 》第6条规定,由当事人协议选定仲裁机构,不实行地域管辖 。
(五)仲裁裁决的非终局性《农村土地承包法 》第52条规定,“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的,可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉 。逾期不起诉的,裁决书即发生法律效力。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释 》第2条第3款规定,“当事人对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起三十日内提起诉讼的,人民法院应予受理 。” 《农村土地承包纠纷仲裁法(草案)》第41条规定,“当事人不服仲裁裁决的,可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉 。”上述规定表明,农村土地承包经营纠纷仲裁裁决并不是终局。 而一般经济纠纷的仲裁,根据《仲裁法 》第九条规定,“仲裁实行一裁终局的制度。 裁决作出后,当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的,仲裁委员会或者人民法院不予受理。”可见,在仲裁裁决的效力方面,农村土地承包经营纠纷具有非终局性,与劳动争议仲裁特点类似,而与一般经济纠纷仲裁有较大不同 。基于农村土地承包经营纠纷具有上述特点,因此,要使农村土地承包经营纠纷仲裁制度在实践中真正发挥 “稳定农村基本经营制度,保障农民土地承包经营权,促进农业 、农村经济发展和农村社会稳定 ”的现实效用,必须让纠纷的当事人 ———农民对该制度的特点有所了解,否则其作用很难实现。
二 、农村土地承包经营纠纷仲裁应遵循的原则由于农村土地承包经营纠纷的独特特点,因此在进行农村土地承包经营纠纷仲裁时应确立与之相应的原则,笔者认为至少有以下几条原则需要遵循。
(一)便捷原则
从上述农村土地承包经营纠纷当事人的特点看,纠纷的当事人主要是农民。由于我国建国以来即实施的城乡二元制度,农民成为社会的弱势群体,其在经济实力、受教育程度 、维权意识等诸多方面均显不足 。因此当其发生土地承包经营纠纷时,其自身存在的不足就容易变成其维权的障碍。所以,在制度设计上要使尽量去除农民仲裁维权的障碍,有利于农民申请并参与土地承包经营纠纷仲裁。 主要应从以下几方面体现便民原则:其一,仲裁机构的设置与仲裁程序应方便农民。我国 《农村土地承包纠纷仲裁法(草案)》的规定,充分体现了方便群众的原则,在仲裁申请提出方面,草案第17条第2款规定,“申请农村土地承包经营纠纷仲裁可以向受农村土地承包仲裁委员会委托的乡(镇)人民政府或者有关组织 、个人提出,也可以直接向农村土地承包仲裁委员会提出。受委托接受申请的乡(镇)人民政府或者有关组织 、个人,应当在收到申请之日起3个工作日内将申请转送农村土地承包仲裁委员会 。”草案第31条第2款规定,“开庭在纠纷涉及的土地所在的乡(镇)、村进行;经双方当事人同意,也可以在农村土地承包仲裁委员会所在地进行 。”上述规定能够最大限度便利群众参与仲裁活动 。有的学者认为为了便利群众,应当设立县乡两级仲裁机构 。上述规定能够很好解决类似担忧 。其二,在仲裁收费方面,草案第44条规定,“农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用,仲裁工作经费纳入财政预算予以保障 。”这样便利农民启动仲裁程序 。在经济方面,农民一直是社会的低收入群体,如果在仲裁收费方面设置门槛,将会把意欲寻求仲裁解决纠纷的农民拒之门外。其三,在仲裁过程中应通过具体措施方便农民参与 。如应当在仲裁庭所在地张挂简单明了的土地承包经营纠纷仲裁流程图,方便农民按照流程图的指示顺利参与仲裁过程 。总之,组成具体案件的仲裁庭之后,为方便纠纷当事人,应坚持 “仲裁庭就纠纷农户,而不是农户就仲裁庭 ”,真正给农民带来方便 。
(二)高效原则
所谓高效原则即是将土地承包经营纠纷要讲求仲裁的效率,农事活动与物候、节气等有密切的关系,错过农时就会影响一季甚至一年的收成,这样的损失即使败诉方向胜诉方进行了弥补,但从社会整体财富总量来看,这样的损失是无法弥补的 。所以一旦当事人由于土地承包经营纠纷提起仲裁,在能够查明事实分清是非的前提下,应该在尽可能短的时间内,解决纠纷,以便不误农时 。
(三)维持生产原则
如果纠纷确实无法在不影响农时的时限内妥善解决,应该建立合适的纠纷解决期间减少损失机制,即已经实际占有土地的一方有权利也有义务按照农时进行播种 、管理 、收获等生产活动,另一方不得阻挠,在纠纷解决后再进行责任分担 。 《农村土地承包纠纷仲裁法(草案)》第29条规定,“对权利义务关系明确的纠纷,经当事人申请,仲裁庭可以先行裁定维持现状 、恢复农业生产以及停止取土 、占地等破坏性行为 。”笔者认为,该条规定欠妥,维持现状 、恢复生产的裁定不应只依当事人申请才能启动。笔者认为,这时的维持生产原则应该作为法律上的强制性原则确立下来,无需经过当事人的申请。并且,不仅是要维持现状,还要按照正常生产经营的程序进行生产经营。另外,即使权利纠纷不明确,为了避免贻误农时,造成无法弥补的损失,仲裁庭亦应指定当事人一方或第三方进行正常的生产管理,待纠纷解决后再行分担相应责任 。除此之外,土地承包经营仲裁纠纷还应遵循公开公正的基本原则。
三 、土地承包经营纠纷仲裁受理范围问题
《农村土地承包纠纷仲裁法(草案)》第二条第二款规定,“农村土地承包经营纠纷包括(1)因确认土地承包关系发生的纠纷;(2)因履行 、变更 、解除和终止土地承包合同发生的纠纷;(3)因土地承包经营权流转发生的纠纷;(4)因收回 、调整承包土地发生的纠纷;(5)因侵害土地承包经营权发生的纠纷;(6)法律 、法规规定的其他土地承包经营纠纷 。”按照该规定关于农村土地征收过程中的纠纷,《农村土地承包纠纷仲裁法(草案)》未明确规定,有的学者认为应将征地补偿纠纷纳入仲裁受理范围,认为:“《农村土地承包法 》在承包方的权利中也有承包地被征收 、征用后,承包方有权依法获得相应补偿的规定,因而,土地承包纠纷仲裁机构应当受理 。”[ 3]笔者认为,农村土地征收过程中的纠纷不应通过土地承包经营纠纷仲裁纠纷 。理由是:其一,农村土地征收是公权力对私权限制的表现,征收过程是由政府作为征收方,而农村土地承包仲裁委员会由县级人民政府组织成立,虽说仲裁具有独立性,但也有征收主体与仲裁机构主体混同之嫌 。在当前农村土地征收过程中已矛盾重重的情况下,这种制度设计不利于化解征收方与被征收方之矛盾分歧 。其
二,农村土地征收的前提条件是为了公共利益,而是否公共利益需要专业的判断,从农村土地承包经营纠纷的仲裁员的构成来看,主要是从事土地承包管理工作的人员 、律师和法官,笔者认为这些人员尤其是从事土地承包管理工作的人员恐无力对公共利益作出较好判断。基于上述理由,笔者认为农村土地征收过程中发生纠纷不宜纳入土地承包经营纠纷仲裁的受理范围 。
四 、农村土地承包经营纠纷仲裁机构设置问题
(一)关于仲裁机构的设置层次问题在农村土地承包经营纠纷仲裁试点过程中,许多地方进行了有益尝试,包括在仲裁机构设置层次方面的探索 。如辽宁省在省、市经管机构加挂农村土地承包经营纠纷仲裁指导中心的牌子,分别承担 “指导农村土地承包 、耕地使用权流转承包合同管理和农村土地承包纠纷仲裁工作 ”和 “农村土地承包政策 、法律法规咨询,农村土地承包仲裁政策 、相关法律法规的贯彻落实,对县 、乡农村土地承包仲裁工作的指导 、业务培训和队伍建设等项工作 ”,另外在县乡两级设立仲裁机构。
笔者认为,虽然在县乡两级设立仲裁机构并无必要,但是在省 、市两级设置农村土地承包经营纠纷仲裁指导中心值得考虑,尤其在农村土地承包经营纠纷仲裁制度开展初期,由于基层工作人员的整体素质的欠缺以及对国家关于农村土地承包经营法律政策的把握和认识存在局限性,可能会影响仲裁的效果 。而通过省 、市农村土地承包经营纠纷仲裁指导中心可以进行相关业务培训 、指导,可以保证仲裁的平稳开展 。需要指出的是,省 、市两级土地承包经营纠纷仲裁指导中心不应针对具体案件提出指导,这样仲裁就失去了其应有的独立性 。
(二)关于仲裁委员会的隶属问题
《农村土地承包纠纷仲裁法(草案)》第八条规定,“县级人民政府根据当地农村土地承包经营纠纷实际情况组织成立农村土地承包仲裁委员会。”第11条规定,“农村土地承包仲裁委员会日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。”从该规定看,土地承包经营纠纷仲裁委员会隶属于县级人民政府,由当地农村土地承包管理部门负责日常工作。笔者认为,该规定是妥当的,符合中国国情 。由于农业 、林业等行政主管部门本身负责农村土地承包管理工作,熟悉本地土地承包情况,因此由其负责日常工作有助于借助其对该领域比较熟稔的优势。另外,有学者提出:“行政机关的权威有利于行政主导型仲裁模式的运行。一般而言,中国农民都具有一定的畏`官'心理,他们一般能够相信官方会公正地处理纠纷并习惯于服从官方的处理决定。 行政主导型的仲裁模式正好适应了农民的这一心理需求 。”
笔者认为,这种分析不无道理,虽然土地承包经营纠纷仲裁并非终局的,但如果农民认可其仲裁的权威性,就会减少通过诉讼途径继续解决纠纷的意图,有利于发挥仲裁这种诉讼外化解纠纷方式的最大效用。因此,仲裁委员会办事机构设置在农业行政管理部门是合适的 。
(三)关于仲裁员问题
仲裁员作为直接裁决具体纠纷的人员,其所具备的学识 、经验等综合能力是否能胜任仲裁工作,以及能否公正无偏地参与仲裁过程是至关重要的 。但是有的地方在实践中提出仲裁员必须由在编干部担任专职仲裁员,并且建议仲裁员应统一服装,以体现仲裁的正规化 。
笔者认为,这一做法不妥 。原因有二:其一,农业行政管理部门的仲裁员虽然对土地承包管理工作较熟悉,但往往对相关法律法规不了解,尤其是仲裁程序 、仲裁规则等相关知识缺乏,而这方面的学识与经验又非一 、两次培训能具备的 。因此如果都是专职仲裁员,其驾驭仲裁程序的能力令人担忧。有的地方仲裁实践也表明 “由于目前的仲裁工作人员多为农经系统专业干部,对仲裁的法律适用 、程序的合法性 、仲裁的技巧性等缺乏了解,在一定程度上制约了纠纷仲裁工作的开展 。”
其二,如果都用专职仲裁员,那么一旦公权力部门如县 、乡政府侵害农民土地承包经营权,仲裁员作为国家政府部门工作人员,其能否保持独立性受到很大质疑 。 故此,笔者认为 《农村土地承包纠纷仲裁法(草案)》第9条及13条规定的条件比较科学 、符合实际 。即 “农村土地承包仲裁委员会由县级人民政府及其有关部门代表 、有关人民团体代表 、农民代表以及法律、经济等相关专业人员组成,其中农民代表以及法律 、经济等相关专业人员不得少于总数的二分之一 。” “仲裁员应当从事农村土地承包管理工作、法律工作等满5年以上 。熟悉农村土地承包法律和政策,且威信较高的当地农村居民,也可以聘任为仲裁员 。”按照上述要求和标准选聘仲裁员,既能保证仲裁员具有良好的素质,又能尽可能保证仲裁员的独立性,还能体现其代表性 。
五 、关于仲裁决定的法律效力问题
一般经济纠纷仲裁实行 “一裁终局 ”制度,但这种仲裁是基于当事人的合意,即愿意将他们之间的纠纷交给他们都认可的第三方裁断,并接受其裁断结果。 有人认为 “土地承包仲裁也应实行裁审分立,以赋予仲裁裁决执行力为宜,仅将其界定为`中间程序' ,费时费力,衍生成为法院审理的负担 。”笔者认为,此种观点值得商榷,由于我国土地承包经营制度的特殊性,土地承包经营权纠纷并不是一般的财产权利纠纷,我国的农村土地负有生活和保障的双重功能,所以纠纷的解决不仅事关当事人双方目前分歧的弥合,还关乎一方或双方日后的生活保障问题,再往大处说可能还关乎农村土地承包秩序问题。因此谨慎起见,我国农村土地承包经营纠纷仲裁目前采取的的行政部门主导的仲裁,具有行政仲裁性质 。而如果实行 “一裁终局 ”,等于在司法(诉讼)与(民间)仲裁解决纠纷的途径之外开辟了一条行政解决渠道,这与现代法治精神是严重相悖的,即司法(诉讼)是解决纠纷的最终途径,行政权力不应越俎代庖 。而且,根据实践数据来看,经过农村土地承包仲裁机构仲裁的案件再提起诉讼的很少,如吉林省柳河县 “截至2003年9月,全县共调解仲裁农村土地承包经营纠纷案件427件,其中调解241件,仲裁186件。无1例重复访 ”的实践能证明这一点 。笔者认为,只要提高仲裁质量,有关学者关于仲裁作为 “中间程序 ”会增加法院负担的担忧将不会发生 。即使会增加法院负担,也不应以行政仲裁取代司法审判 。行政仲裁取代司法审判的做法事关重大,关乎行政权取代司法权的问题,切不可在倡导依法治国的今天,作出有违现代法治精神的事情 。因此,土地承包经营纠纷仲裁不可 “一裁终局 ”,应保障当事人不服仲裁裁决可依法提起诉讼的权利。
