作者  董景山 北京农学院文法学院法学系教授

虽然没有全国的土地承包经营权入股合作社的确切数据，但土地承包经营权入股合作社无疑已成为一种重要的土地流转方式。据 统计，农业大省 山 东省 “２０１２年全省土地 股份合作社已发展到４００余家，经营土地面积４４万亩，占全省家庭承包经营面积的０．５％”。〔１〕土地承包经营权入股合作社已经成为促进农业规模经营，提高农业规模化、专业化、集约化和标准化的重要土地利用形式。但是此种土地规模利用形式的实施与效果，不仅要仰仗于宏观政策法律层面的原则性认可，更需要法律操作层面的具体法律规定引导和保障。本文将对土地承包经营权入股合作社相关问题进行梳理，在此基础上厘清现行法律政策尤其是地方性法规对此问题规定的缺欠，并试图根据土地 “三权分置”的背景提出相应的完善建议。

一、土地承包经营权入股合作社的地方性立法动因

（一）土地承包经营权入股合作社的实践需要自２００７年合作社法颁布后，部分省市就开始了土地承包经营权入股合作社的实践。浙江省统计数据显示：２００８年全省农户流转的承包耕地中，入股的占１．１８％。重庆市２００７年的统计数据显示：入股成为土地流转的五种基本形式之一，入股占流转总数的１．９９％。截至２００７年１２月底，广东省入股流转耕地面积为１５１万亩，占耕地 流 转总 面积的３５．９％。据四川２００８年全省土地流转统计数据，入股３９万亩，占流转总面积的４．８４％。〔２〕 在２００７年土地承包经营权入股公司试点被中央叫停后，土地承包经营权入股公司在实践层面基本未能实现，按照中央农村工作领导小组办公室对重庆调研的结论，土地承包经营权入股与现行《农村土地承包法》存在矛盾冲突。〔３〕 因此土地承包经营权入股在实践层面主要指的是土地承包经营权入股农民专业合作社。土地承包经营权入股是农户所有的物权性的财产权转变为股权的过程，入股后农户与合作社之间的法律关系以及土地承包经营权的行使变化等均需调整，为了更好规范土地承包经营权入股合作社的现实实践，在政策与法律层面需要对此做出回应，以便在操作层面有章可循。

（二）土地承包经营权入股合作社的中央政策支持

农村土地承包制度曾一度解放了我国农村的社会生产力，显著促进了农村乃至整个社会经济发展。但是随着时代变迁，农村土地家庭承包经营模式的局限性也显露出来： “土地利用细碎化、不利于科技推广、分散弱小的家庭经营与大市场不匹配，不利于农业基础设施建设”等等。〔４〕 另外，“农村家庭小规模生产经营无法适应农业现代化的生产要求，无法适应城乡一体化的发展要求”。〔５〕土地承包经营权流转正是突破农村土地家庭承包经营的局限，优化配置农地资源的重要举措。土地承包经营权入股即是一种重要的土地承包经营权流转方式，在政策层面，十七届三中全会明确地将促进规模经营与土地承包经营权入股合作社联结起来：一方面肯定包括股份合作在内的促进适度规模经营的多种形式的土地承包经营权流转方式，另一方面支持有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、合作社等规模经营主体。〔６〕十八届三中全会提出 “允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”〔７〕 由此看出，中央政策层面支持土地承包经营权入股的态度明确。

（三）土地承包经营权入股合作社的操作性法律规则供给不足

我国合作社制度的形成与发展与政府部门的推动直接相关， “在中国缺乏草根组织，政府参与了合作社的发展”，〔８〕 “中国合作社的组织和战略深受制度环境的影响”。〔９〕涉及到土 地重庆市在００７年７月，出台了 《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，其中 “允许以农地承包经营权出资入”最引各界关注。《意见》称，支持当地探索农村土地流转新模式，在农村土地承包期内、不改 变 土 地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社，及在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。参见： 《重庆土改实验推倒重来》，载 《南风窗》，２００８年第２３期。董景山：《农村集体土地所有权行使模式研究》，法律出版社２０１２年版，第１０２－１０９页。王宏宇：《农村家庭承包经营的局限性及对策探讨》，载《农业经济》２００８年第３期。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，载 《人民日报》，２００８年１０月２０日第１版。习近平：《关于 〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，载《人民日报》，２０１３年１１月１６ 日第 １ 版。

承包经营权入股方面，也很容易观察到公权力参与的痕迹。早 在 《合 作 社 法》颁 布 之 前 的

２００２年，《农村土地承包法》就对此进行了原则性规定，该法第４２条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”农业部２００５年１月７日颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第１６条规 定： “承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变”。该办法第１９条规定： “承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。”２００７年颁布实施的 《物权法》中也提到土地承包经营权入股。上述内容是中央法规层面关于土地承包经营权入股的规定，从上述原则性规定中，能得出土地承包经营权入股合作社的肯定结论。但是怎么入股，土地承包经营权入股后原土地承包方与合作社之间具体的权利义务关系等诸多实施细节都没有具体规定，这为土地承包经营权地方立法提供了立法空间与立法需求。

（四）土地承包经营权入股的复杂性对具体规则的需求

与其他土地承包经营权流转方式不同的是，土地承包经营权入股是将物权形式的财产权转化为资本特征的股权。有学者认为 “土地股份制的本质是土地的资本化”，〔１０〕 在土地入股过程中有一系列的法律问题需要解决：土地承包经营权入股的标的是什么？是土地承包经营权还是土地承包经营权一定期限内的收益？土地承包经营权入股时如何作价？土地承包经营权入股后若原入股的农户退股如何处理？合作社终止清算时土地承包经营权如何处理？这些问题在已有的中央政策与法律框架内均未作出相关规定。一方面，现实已经存在土地承包经营权入股合作社的实践，一方面虽然就土地承包经营权入股合作社在政策、法规层面都有涉及，但是对土地承包经营权入股合作社的规定都显得过于原则、笼统，缺乏操作性。另外，土地承包经营权作为我国农村土地承包经营制度的独特产物，其不仅牵涉到多方利益，也关乎到农村土地经营利用方式的走向，因此需要通过详细的规定对土地承包经营权入股的权利义务变动等诸多方面进行规制，以防引起实践中的混乱及纠纷。可以说，土地承包经营权入股合作社的地方性立法正是在上述动因的推动下产生的。

二、土地承包经营权入股合作社地方性立法现状评析

（一）土地承包经营权入股标的等相关表述杂乱从搜集到的地方立法资料看，到目前为止全国共有１３个省、直辖市、自治区对土地承包经营权入股合作社进行了相应规定。但各地对土地承包经营权入股合作社具体表述有所不同。从各地的规定看，对土地承包经营权入股的标的表述主要分为四种情形：一是直接将土地承包经营权作为入股的标的，这是多数作法；二是将土地承包经营权中的经营权作为入股的标的，如江苏省；三是将土地承包经营权的预期收益作为入股的标的，如黑龙江省、四川省；四是同时规定土地承包经营权或其预期收益作为入股的标的。在对土地承包经营权加入合作社的方式表述上，有的表述为 “入股”，有的表述为 “出资”。上述不同的表述可以看出，我国目前地方立法实践层面对土地承包经营权入股的涵义还很不明确，到底入的是什么，是土地承包经营权？还是从土地承包经营权分离出来的经营权？还是土地承包经营权的预期收益？这些表述的参差不齐对将来统一立法及其实施不利，因为一旦民众对事物的含义有了先在的认识，其后“三权分置”背景下土地承包经营权入股合作社的地方立法介评与建议要改变这种含义就存在已有惯性认识的障碍。另外，学界对土地承包经营权入股的性质也提出

了 “债权流转说”、 “物权流转说”等不同的理论阐释。〔１１〕 因此土地承包经营权入股亟需在实

践层面及理论层面澄清其涵义与性质。在中央层面，对土地承包经营权入股已经有了基本的表述。农业部２００５年颁布的 《农村土地承包经营权流转管理办法》对土地承包经营权入股进行了界定： “入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营”。按照全国人大法工委《物权法》释 义 中 对 土地 承包 经营权 入股 的界定，入股是 “将土地承包经营权作为股权”，“不包括将土地承包经营权量化为股份，投入到从事农业生 产 的工 商 企 业 或 者 公 司，也不包括将土地承包经营权作为投资成立农业经营公司”。〔１２〕 总之，土地承包经营权入股 “并非是对土地承包经营权的彻底放弃，农民的土地权益仍然得到保护”。〔１３〕但 《农村土地承包经营权流转管理办法》是在 《合作社法》颁布之前出台的，无法预见后者出台后的变化。有学者就指出 “虽有入股之规定，但没有明确使用土地承包经营权入股合作社之词语”。１４〕另外 《农村土地承包法》与 《农村土地承包经营权流转管理办法》所说的入股 “是一种联合从事农业合作生产经营的一种合作方式与内部安排，并非是指入股组成合作社等独立法人的组织形式”。〔１５〕从上述分析看，现行地方立法和中央层面立法对土地承包经营权入股的表述之间的确存在一定的歧义，这对地方性立法势必产生不利影响。

（二）入股合作社时土地承包经营权的作价机制不完善

土地承包经营权入股合作社必然要面对如何衡量相应的土地承包经营权的价值问题，由于其牵涉到全体合作社成员的利益分配及入股社员的根本权益，因此入股时土地承包经营权的作价对土地承包经营权入股合作社的成败有重大影响。故地方立法应对此有操作性规定，但是上述对土地承包经营权入股合作社进行立法的地方，只有部分省份对此进行了规定。从土地承包经营权入股的作价方式看，主要有两种方式：一是由合作社按照一定的程序自行决定土地承包经营权的价值；二是委托专业评估机构评估作价。第一种方式规定由合作社成员大会或成员代表大会决定土地承包经营权入股的评估作价事项，也就意味着土地承包经营权入股的农民都会参与到相应的土地承包经营权作价程序，这保障了决策过程的民主、透明。但也有学者提出 “合作社的成员并非资产评估人士，很难做到公平合理地评估土地承包经营权的价值”。６〕 我们认为，由于社员的广泛参与，使得土地承包经营权作价成为社员之间利益的博弈过程，通过博弈可获得各方均能接受的作价数额。同时，由于这种民主决策的过程可以增加成员之间的了解和信任， “很多合作社将成员间的 ‘信任’作为导向性规则”，〔１７〕 这不仅有助于土地承包经营权入股的顺利进行，而且有助于合作社存续过程中内部治理、分红、债务承担等各项合作社事务的运作实施。在目前土地（承包）经营权作价机制尚不完善的情况下，此种作价方式有利于减少合作社运行过程中因作价问题产生的分歧。但实践中许多省份回避了入股的土地承包经营权作价问题，会给土地承包经营权入股合作

社实践埋下纠纷隐患。

（三）入股合作社的土地承包经营权是否计入出资总额不明确

由于土地承包经营权的特殊性及其与农民利益的密切相关性，针对土地承包经营权的制度变化往往需要特定设计。可能基于此种考量，当土地承包经营权入股合作社时，不少地方立法对此进行了特别规定。对于土地承包经营权入股是否计入合作社的出资总额，多数地方立法语焉不详。仅浙江规定在营业执照上明确标明土地承包经营权出资的数额。 “由于产权明晰在当代商业关系中对于促进交易和规避风险非常重要。”〔１８〕 因此，土地承包经营权入股是否计入合作社出资总额必须澄清。按照 《合作社法》第４条第２款的规定 “合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任”这表明凡是出资到合作社的财产都将转变为合作社的财产，并对外承担相应的法律责任。而《农村土 地承 包经 营 权流 转办 法》１９条规 定 “股份合作 解散时入股土地应当退回原承包农户”。二者之间存在矛盾，如何解决此种矛盾？有学者提出借鉴国外的劳务出资制度，“《德国股份法》ＡＫＱ２７条第２款规定，提供的劳务不得作为实物出资或是实物承受标的计入公司注册资本内，但此种出资计作有权参加分享利润和净资产，并承担责任的股份”。〔１９〕劳务出资在此作为一种特殊的出资形式予以对待。基于保护农民利益与促进土地入股规模经营的双重考量，这种观点值得借鉴。将土地承包经营权作为特殊的股份，不计入合作

社注册资本总额，但参与利润与净资产分配，并且以该土地承包经营权在合作社存续期间创造的价值承担责任。这样就避免了在合作社清算时将土地承包经营权作为破产财产的局面，有助于充分保护入股农民的利益。同时，以合作社存续期间土地承包经营权创造的价值承担责任又避免了以土地承包经营权入股的社员只享有权利，而清算时却不需承担责任的不公平状态。另外，对土地承包经营权入股合作社的地方立法还针对土地性质与用途、出资年限、维护农民权益的特殊措施、合作社分红等方面进行了规定。规定入股不得改变农村土地所有权性质及农业用途，主要是基于以 合作生 产 的幌子 改 变农地 用 途 的 担 忧，但 是 此 项 内 容 《土 地 管 理法》等早已予以明确规定，因此地方性立法的此种规定没有必要。

（四）地方立法回避社员退社及合作社解散时入股的土地承包经营权处置问题

合作社作为法律主体，就存在存续期间以及终止解散的情形，当此种情形发生时，对入股的土地承包经营权如何处置，同样涉及到合作社及相关社员的权益。因此地方立法有必要对此进行规定。目前，全国仅有五个省、区对此进行规定。对存续期间土地承包经营权入股成员退社，关于相关土地承包经营权的处置地方立法有两种倾向，一是倾向于由合作社章程进行规定；二是倾向于将入股的土地承包经营权由入股改为其它流转方式留在合作社。由章程规定土地承包经营权的退股问题与《物权法》的精神一致，按照物权，其权利人有相应的支配权，属于私权范畴。 “入股的土地承包经营权是否可以退回原承包方并非取决于 “入股”的性 质，而 是取 决 于立法者基 于 法 政策 目 的而 作出 的制度 安排”。〔２０〕由章程确定入股社员退社时的土地承包经营权处置正是尊重私权自治的表现，该种规定在将来的统一立法时值得吸纳。当章程未约定或者约定不明时，如何处理，若 “入股的土地承包经营权未被再次流转的，立法上可以允许社员请求退还该土地承包经营权”。〔２１〕 这种处理措施符合中央政策保护农民权益的考量，可以考虑在将来的立法予以落实。关于清算时入股土地承包经营权的处置，对此进行规定的仅有海南、四川两省，从其规定看主张入股的土地承包经营权不能用于清偿债务及作为剩余资产进行分，应返还给原承包人。这与农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》一致，该办法第１９条规定：承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农”。但是，如果以出资的方式入股合作社，在合作社清算时却将土地承包经营权列为非清算财产，与出资入股的含义有冲突。因此很多地方立法对此问题予以回避， “将入股的土地经营权是否退回原承包农户的缺位无疑反映了当前立法的两难困境”。〔２２〕

三、农村土地 “三权分置”背景下土地 （承包）经营权入股合作社的地方性立法建议

（一）地方立法对土地承包经营权入股中的作用及意义

在中央层面对土地承包经营权入股合作社立法欠缺的情形下，地方对此进行较具体的规定，有助于指导土地承包经营权入股合作社的实践，同时减 少 实践 过程 中的冲突纠 纷。并且，由于我国地方的土地条件及农地需求、农地利用等的现实区别，地方立法可以制定出更适合本地特点的地方性法规。因此，地方性法规对中央立法就土地承包经营权入股合作社的立法欠缺具有填补作用，而且其规定基本符合中央的法律政策旨向，应予肯定。党的十八大以来中央关于农村土地 “三权分置”政策思路逐步清晰明确。２０１６年１０月３０日中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》预示着农村土地 “三权分置”的落实步伐启动，带来农村土地权利结构的重大变化。

（二）“三权分置”后农村土地权利结构的变化

农村土地 “三权分置”后土地承包经营权、土地承包权及土地经营权之间的逻辑关系，不仅关系到法学理论角度的逻辑自洽，进而还关系到农村土地利用过程中各相关主体的利益考量及其协调运作。因此，厘清它们之间的逻辑关系应属当然。毫无疑问，“三权分置”是在 “两权分置”之后或在其基础之上展开的，经过 “两权分置”之后，农村集体所有权蕴含的权能发生分离，即分离成 “占有权能、使用权能、部分收益权能及部分处分权能”与 “部分收益权能和部分处分权能 （设立承包权，收取承包费，土地使用的监督权）”两部分。前者构成并表现为农村集体经济组织成员———农户的土地承包经营权，其权能就体现为我国《物权法》第１２５条、第１３２条和第１２８条分别规定的对农民集体所有土地

的占有、使用和收益的权能以及将土地承包经营权以转包、互 换、转让等方式流转的处分权能。后者就是农村集体经济组织所保留的农村集体土地所有权的相关权能。而土地承包经营权权能再次分离即成为土地承包权和土地经营权，也就是说土地承包经营权内含着上述两种权利。因此有学者指出 “承包权和经营权是在土地承包经营权发生了流转的情况下，将发生了‘权能分 离’的土地承包经营权概括为承包，而将因流转而产生的新的权利概括为经营权。”〔２３〕 也有学者认为， “无论是在理论上还是实践中，土地承包经营权包含土地承包权均会诱发一系列不利后果，应该深刻反思。”〔２４〕 有学者指出： “土地承包权与经营权的分离也不可被误认为是土地承包经营权中承包权与经营权的分离。”〔２５〕并认为土地承包经营权的称谓是源自于我国农村土地制度改革实践。实际上土地承包经营权是农户对土地占有、使用、收益的权利。土地承包权本质上是承包土地的分配权与请求权，并且它是不可延续和长期存在的。我们认为，虽然土地承包经营权与土地承包权及土地经营权的法律关系的分歧有待澄清，但可以肯定的是，土地承包经营权分离出土地经营权之后，原土地承包经营权人保留或剩余的权利显然已不是原来的土地承包经营权，其相对于对土地经营权人以及原农村集体经济组织所享有的权利，可将其命名为土地承包权。总而言之，农村土地 “三权分置”之后，农村土地上的权利关系及其内容都将发生重大变化。其权利变化逻辑关系可以从下图看出。在农村 “两权分置”的前提下，农村土地上的权利关系及于各农户的土地承包经营权，即体现为下图中的 “权利第一层级”和 “权利第二层级”。在实践中的土地承包经营权流转，包括土地承包经营权入股都是在此基础上展开。而土地 “三权分置”之后，农村土地上的权 利 关系出 现了第三 层 级，即农户的土地承包权以及土地经营权。中央提出 “落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”，其目的就是探索农村集体土地所有权实现的有效形式，通过充分发挥 “三权”的各自功能，实现农地资源的优化配置，提高农地利用率、提升农业生产率，并维护农民土地权益。农村土地 “三权分置”逻辑关系示意图优化配置农地资源、提高土地利用率等目标要通过 “放活土地经营权”来实现，土地承包经营权是农村集体土地实行 “两 权 分 离”的产 物，其很好地实现了农地 “集体所有、农户使用”的新的利用方式，但是随着我国社会经济的发展转型，土地承包经营权的制度设计将土地对农民的社会保障功能与土地的生产功能捆绑在一起，在一定程度上陷入既要维护农民权益又要优化农地资源配置、促进农地有效利用的矛盾困境。“放活土 地 经 营权”就是 将农的生产功能解放出来，从而实现农地资源的自由组合与优化配置。而 “维护农民权益”的社会保障功能主要通过稳定农户承包权实现，稳定承包权意味着土地承包权的流动性降低，或者说它应专属于农村集体组织成员，因此有学者认为：土地承包权 “以延续土地的社会保障功能和为农民带来土地收益为功能定位。”〔２６〕

（二）根据土地 “三权分置”政策修改土地承包经营权入股的地方立法从 “三权分置”后农村土地相关权利结构及逻辑关系的变化，可 以断言 土地 “三权分置”是我国农村土地制度的重大变革，正如农业部部长韩长赋所言 “土地 ‘三权分置’是中国农村改革的又一次重大创新”。〔２７〕２０１６年１０月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出 “逐步建立规范高效的 ‘三权’运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度”。〔２８〕这意味着土地“三权分置”已进入实践落地环节。显然在农村土地制度发生如此重大改革后，原建立在农村土地 “两权分离”基础上的土地承包经营权入股合作社的地方立法存在的基础已发生重大变动。即，已有的土地承包经营权入股合作社的地方性立法是建立在农村土地 “两权分离”的基础之上，其调整的法律上的权利义务关系是发生在上述 “农村土地 ‘三权分置’逻辑关系示意图”所示的 “权利第一层级”和 “权利第二层级”；而土地 “三权分置”之后，其调整的法律关系则扩展到 “权利第三层级”。因此，建立在原 “两权分离”基础上的土地承包经营权入股合作社的地方性立法已不合时宜。各地应尽快依据农村土地 “三权分置”的精神作出针对性的修改。否则，容易造成实践中土地承包经营权与土地经营权的使用混乱。需要指出的是，在实践中很多过去已经以土地承包经营权入股的合作社也应该考虑在适当的时机按照土地 “三权分置”精神重新变更入股的标的。

（三）统一 “土地经营权”为入股标的的地方立法表述

地方性立法对规范土地承包经营权入股合作社有一定的积极作用，但是从目前立法看存在不少问题，“地方规范性文件明显 ‘摸着石头过河’，尚存立法迷失和制度缺陷。”〔２９〕 在土地承包经营权入股合作社的表述上，各地方立法差别较大，入股的标的表述有很大不同：安徽、山东、辽宁、四川、新疆、浙江、天津等地表述为 “土地承包经营权”，海南表 述为 “耕地经营权”，江苏表述为 “承包地的经营权”，黑龙江、山西表述 “土地承包经营权的预期收益”。地方立法应澄清入股合作社的标的到底是什么？这不仅会造成实践上的混乱，还会造成学理上的纷争。我们认为，在农村土地 “三权分置”的背景下，入股标的应当重新审视。当前的 “三权分置”就是要在土地利用上由土地经营权取代土地承包经营权作为农地资源优化配置的重要权利工具。至于土地经营权具体包含的权利内容是什么？法律尚无定论。有学者认为 “界定土地经营权的权能边界虽无一定之规，但要服务和服从于一国农业发展政策目标。”〔３０〕 有学者认为“其权利表现为生产经营自主权，获得经营收益权，抵押担保权等”〔３１〕还有学者认为 “土地经营权包括：占有权，即承包地从承包人处转移后，由经营者直接占有；使用权，表现为自由耕作、经营、从事农业生产等；收益权，表现为经营收益权；处分权，表现为对土地经营权进行入股和抵押的权利”。〔３２〕从中央 “放活土地经营权”的政策意旨看，显然需要其担负起优化农地资源配置、促进农地有效利用的作用。因此正如学者认为的要赋予土地经营权用益物权的权利性质定位。〔３３〕在此基础上，应依据实践需要明确土地经营权人的占有、使用、收 益、处分权能的具体内容。总之，土地 “三权分置”后，通常情况下农村土地流转的权利标的已经由原来的 “土地承包经营权”转变为 “土地经营权”。另外，土地 “三权分置”之后，关于农民丧失农地相关权利的担忧已没有必要 （土地承包权专属于农民）。因此地方立法中有必要将入股标的统一修改为 “土地经营权”。

（四）地方立法中对合作社解散及社员退社时土地经营权处置规则应明确

已有的许多地方立法对土地承包经营权入股时的作价以及入股社员退社、合作社清算时土地承包经营权的处置采取回避态度，在立法中没有涉及。究其原因主要由于在原 “两权分离”的情形下，囿于土地承包经营权上所负载功能的矛盾冲突：即既要维护农民的土地权益又要促进农地规模高效利用，使得地方难以找到两全其美的解决方案，所以不得已采取回避态度。然而回避不仅无助于实践，还会埋下实践中纠纷与冲突的隐患。土地 “三权分置”后，应当在理论上对新出现的土地经营权进行深入研究，明确其性质、内容、特征，并据此对土地经营权入股合作社进行更为细化的具操作性的规定。在此基础上对土地经营权的作价方式、合作社成员退社及合作社清算时土地经营权的处置等相关问题都应予以明确，从而使得土地经营权入股的各个环节都有法可依、有章可循。

（五）以统一立法加强对土地经营权入股的引导和监管当前合作社运作过程中，存在 “一些以合作社之名获取政策性收益的行为”。〔３４〕 土地经营权入股合作社已经被中央政策层面确立为一项重要的土地适度规模经营形式，鉴于实践中存在的以合作社之名获取政策性收益行为的情形，为避免此类钻政策漏洞的行为，应通过立法对土地经营权入股合作社进行有效引导和监管，以实现土地适度规模利用和合作社运作经营互促共赢的效果。另外，土地 “三权分置”后，土地经营权作为优化配置农地资源的工具，由不存在类似土地承包经营权权利主体的相关限制，其权利流通性将优于土地承包经营权，更有利于权利向能高效、持续利用农地的主体流动，可以预见土地经营权的取得主体将更广泛、更多样化。因此，在总结土地承包经营权入股合作社以及相关地方立法的基础上，结合土地 “三权分置”的理论与实践，应当适时对土地经营权流转包括入股进行统一立法。