作者 佟占军 北京农学院文法学院法学系教授

摘要:美国农业贸易调整援助法律制度经历了从例外条款到专门立法、从现金援助到技术援助的发展历程。为了应对金融和经济危机,美国通过《2009年贸易和全球化调整援助法案》对该制度进行了较大幅度的修订。农业贸易调整援助虽然也是一种贸易救济措施,但与传统的“两反一保”措施相比具有自身鲜明的特色。美国农业贸易调整援助法律制度在实施过程中虽有不足,但修订后的制度将发挥更大的作用。为了减缓加入世界贸易组织以及全球金融和经济危机给我国农业贸易造成的冲击,我国应结合国情,借鉴美国经验建立起农业贸易调整援助法律制度。

关键词:农业 贸易调整援助 贸易救济 现金援助 技术援助

在金融和经济危机之下,各国农业贸易深受影响,美国和欧盟都通过制订或修订农业贸易调整措施来为农产品生产者提供援助。在美国,贸易调整援助法律制度是由政府实施、对因进口产品竞争而导致损害的相关企业、工人和农产品生产者提供援助的一种法律制度。旨在为农产品生产者提供援助的农业贸易调整援助法律制度是美国贸易调整援助法律制度的重要组成部分。自2002年制定专门的农业贸易调整援助法律制度以来,美国有不少的农产品生产者受益。为保护全球金融和经济危机中的美国农产品生产者的利益,奥巴马政府出台的《2009年美国复兴和再投资法案》中的《2009年贸易和全球化调整援助法案》(以下简称《2009年法案》)对农业贸易调整援助法律制度进行了较大幅度的修订。我国加入世界贸易组

织(WTO)之后,一方面农产品进口大增;另一方面,政府逐渐减少甚至停止了农产品出口补贴,导致国内部分农产品市场供大于求,农产品价格下跌,农民收入减少。加之,全球金融和经济危机使我国农业生产和贸易受到了一定的影响。在这种情况之下,研究美国农业贸易调整援助法律制度对我国具有重要的现实意义。

一、制度发展

1.从例外条款到专门立法。贸易调整援助最初是在《关税与贸易总协定》(GATT)所允许的保护进口增加而致损害产业的条款框架内提出的。GATT的原则是倡导自由贸易流动,但这个一般原则也可以有例外。例如,根据GATT第19条的规定,如果进口数量的增加威胁或者严重损害了一个缔约国的国内产业,该缔约国在防止或纠正这种损害所必须的程度和时间内,可以对上述产品全部或部分地暂停其所实施的义务,或者撤销或修改减让。GATT例外条款的目的在于为受损害的国内产业提供暂时保护,它可以防止全面的贸易保护主义政策和其他国家反过来可能实施的报复性措施。美国长久以来就存在允许救济受进口竞争影响的产业的立法。贸易组织、企业、经审批或被承认的组织或者工人实体可以代表受损害的产业向美国国际贸易委员会提出进口救济申请。例如,《1951年贸易协议扩展法》第7部分规定的“逃避

条款”即属于进口救济措施。又如,《1962年贸易扩展法》规定在进口产品的增加给国内相关产业造成损害时,符合条件的企业和工人可以获得援助。①根据此立法目的,工人贸易调整援助计划的受援助对象是包括农产品生产者的,但在实践中却几乎没有农民、牧民和渔民享受到该计划的援助。有学者认为,农产品生产者没有资格获得工人贸易调整援助的原因在于:首先,农产品生产者是自我雇佣者,不符合因失业而获得工人贸易调整援助的条件;其次,农产品生产者更不情愿通过再培训从事其他工作,尤其是不情愿通过生产其他农产品或者通过非农途径获得收入。然而容易受到进口产品激增影响的农产品生产者只能极少或者无法获得价格保护,在传统的农业补贴项目中也无法获得直接的资金资助。②基于农产品生产者无法真正享受到贸易调整援助的现实,美国劳工部2000年的一份报告建议建立一个独立项目来援助受到进口影响的农产品生产者。该报告认为,给予农产品生产者直接的财政援助或者使其能够继续生产受进口影响的农产品的财政性支持比帮助他们在其他领域就业更符合既存的贸易调整计划的目的。③在此基础上,美国《2002年调整援助改革法案》(以下简称《2002年法案》)通过修改《1974年贸易法》新增了农业贸易调整援助立法,其不再以失业作为受援助的资格,而是注重进口产品是否导致国内同类产品价格的下降。在2008年次贷危机的重创之下,美国农业贸易和农产品生产者也深受影响,为此美国通过出台《2009年法案》对《2002年法案》中的有关农业贸易调整援助立法进行了修订。

2.从现金援助到技术援助

在《2002年法案》颁布之前,企业贸易调整援助主要采用现金援助和技术援助,工人贸易调整援助主要采用现金援助和培训援助。由此可见,现金援助是此前贸易调整援助最重要的援助方式。《2002年法案》下的农业贸易调整援助方式包括现金援助和技术援助:通过现金援助弥补受影响的农民、牧民、渔业养殖者和渔民的收入损失;通过技术援助,使受到进口影响的农产品生产者调整产品结构和规模,提高产品质量和技术含量,增强产品竞争力。而《2009年法案》完全取消了现金援助,因此目前的美国农业贸易调整援助仅指不同层次的技术援助。

二、主要内容

《2009年法案》对《2002年法案》中的有关农业贸易调整援助法律制度作了较大幅度的修订,以下笔者试结合《2009年法案》中的相关规定对美国现行农业贸易调整援助法律制度作番探讨。

(一)援助对象

根据《2009年法案》的规定,美国农业贸易调整援助的对象是农产品生产者。在这里农产品生产者包括:(1)一个承担农产品生长的风险并享有一部分该产品市场销售份额的人,包括经营者、佃农、拥有或出租生长该产品土地的人;(2)一个就应税年份的联邦所得税退税报告了渔业贸易或者渔业营业的收益或损失的人,该应税年份与依法提出农业贸易调整援助资格申请的市场销售年份一致。④因此,农场主、牧场主、养殖者和渔民都涵盖在农业贸易调整援助的范围之内,但该援助并不及于林业生产者。⑤其中,农产品包括:(1)任何出于未加工或自然状态的农产品,包括牲畜;(2)一种农产品之内的任何种类货物;(3)在上述第二类农产品生产者的情况下,任何原始捕获的水产品种类。⑥市场年份是指:(1)农业部长所指定的某种农产品的市场销售年份;(2)在农业部长没有指定的情况下指日历年份。⑦相比之下,《2009年法案》在

《2002年法案》的基础上细化了农产品生产者和农产品的规定,强调养殖者、渔民和水产品也属于农业贸易调整援助的范畴。

(二)受援助资格⑧

1.团体受援助资格。如果可以确定下述事实,美国农业部长就应当决定一个农产品生产者团体是否有资格申请农业贸易调整援助:(1)该农产品生产者团体在资料可得的最近一个市场销售年份中所生产的农产品的全国平均价格/产量/价值/现金收入低于此前3个市场销售年份中该产品的全国平均价格/产量/价值/现金收入的85%。(2)与该团体提出申请的农产品类似或直接竞争的货物进口量与此前3个市场销售年份的平均进口量相比有所增加。(3)进口货物的增加重要地促成了上述农产品全国平均价格/产

量/价值/现金收入的减少。所谓“重要地促成”是指一种重要但并非必须比其他原因更重要的原因,是否构成“重要地促成”由农业部长决定。⑨

2.其他生产者受援助资格。居住在援助资格申请所在的州或地区之外的一个农产品生产者或者生产者团体可以在有关该申请的通知刊登在联邦公告之日起15天内请求成为具有该资格团体的成员。

3.农产品内货物种类的待遇。在一个农产品之内存在各自独立的货物种类的情况下,农业部长在确定上述团体受援助资格和农产品全国平均价格/产量/价值/现金收入以及货物进口量时,应当把每一个种类的货物按照一个独立的农产品对待。与《2002年法案》相比,《2009年法案》在援助资格方面的修改十分显著。《2009年法案》将进口增加导致农产品全国平均价格/产量/价值/现金收入等占全国标准的比例从80%提高到85%,且将计算的年份从前5年改为前3年,从而大大降低了援助资格的门槛。同时,《2009年法案》还增加了农产品内独立种类产品待遇的规定,这减少了计算上的困难,提高了获得援助资格的可能性。

(三)援助的申请条件及限制

1.申请条件。⑩一个有资格的农产品生产者可以在农业部长作出援助资格的决定并发出确认书后的90天内提出援助申请。如果该农产品生产者能够向农业部长提供如下充分信息,那么他就可以获得有关的农业贸易调整援助:(1)该农产品生产者在提出援助资格申请的市场销售年份生产该农产品且在此前的

3年中至少有1年生产该农产品。(2)该农产品生产者在提出援助申请的市场销售年份生产的农产品数量与此前资料可得的最近一个市场销售年份相比有所下降;该农产品生产者在提出援助申请的市场销售年份生产的农产品的价格与此前3年的平均价格相比有所下降,或者在援助资格申请当日该农产品的郡级价格与此前3年的平均郡级价格相比有所下降。(3)该农产品生产者并没有基于企业和社区贸易调整援助计划获得现金利益,或者基于另一个援助资格申请所涵盖的农产品获得援助。此外,若某些农产品并非连年生产,则此种农产品的生产者可以采用曾经生产该农产品的3个年份的平均价格作为确定前述平均价格的依据。

2.基于调节总收入的限制。如果一位农产品经营者在任何一个年份的调节总收入超过经修订的《1985年美国食品安全法》第1001条D(b)(1)项下的(A)段或(B)段所规定的标准,那么该经营者没有资格获得农业贸易调整援助。也就是说,根据经营情况,从2009作物年份开始,非农场经营调节总收入超过50万美元或者农场经营调节总收入超过75万美元的农产品经营者,没有资格获得农业贸易调整援助。11

(四)援助方式12

美国现行农业贸易调整援助法律制度取消了《2002年法案》中的现金援助方式,援助方式仅为技术援助。对于技术援助,《2009年法案》不仅具体划分了相互衔接的技术援助类型,而且细化了获得每一种类型技术援助的要求。具体表现为以下几种方式:

1.初始技术援助。一位提出援助申请并满足资格的农产品生产者有权获得旨在提升有关农产品竞争力和市场销售境况的初始技术援助。这种初始技术援助包括以下内容:(1)获得提高该农产品产量和市场销售的信息;(2)获得以一种或多种其他农产品替代该受损农产品的可行性和意愿的信息。如果初始技术援助的提供地点是在农产品生产者从经常居所正常通勤所能达到的距离之外,那么农业部长有权为农产品生产者提供获得初始技术援助所需的交通和生活费用方面的补充援助。但是,这种援助也存在例外,即在下列情况下农业部长有权不给予补充援助:(1)生活费用超过了该农产品生产者的实际出差津贴或联邦交通法规规定的通常出差津贴标准这两者中的最低者;(2)交通费用超过了联邦交通法规规定的通常里程标准。

2.加强技术援助。只有已经执行完初始技术援助项目的农产品生产者才有资格参与加强技术援助项目。加强技术援助的内容包括:(1)帮助农产品生产者完成在生产受损农产品或者其他农产品方面提高竞争力的一系列课程;(2)帮助农产品生产者以上述课程为基础建立一项初始经营计划。是说,在进口农产品数量大量增加造成我国国内农业损害时,我国在采取必要的保障措施之余还可以对该受损的农业产业提供必要的支持。虽然在制定和修订《对外贸易法》时,立法机关并没有明确规定贸易调整援助法律制度,但笔者认为通过法律扩大解释的方法,可以将贸易调整援助解释为包括在《对外贸易法》第44条中的“对该产业提供必要的支持”的措施之一。因此,可以说《对外贸易法》第40条和44条为农业贸易调整援助法律制度的制定提供了法律依据。根据《对外贸易法》第8章的规定,国家在必要时可以采取“两反一保”措施作为贸易救济的手段。我国以此为依据制定了《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》。农业贸易调整援助法律制度与企业、工人贸易调整援助法律制度虽然存在一定的差别,但在基本目的和功能方面是一致。笔者认为,在我国,贸易调整援助法律制度作为一种贸易救济措施,可以首先由国务院以行政法规的形式制定《贸易调整援助条例》,规定包括农业贸易调整援助在内的贸易调整援助法律制度;然后,由负责执行农业贸易调整援助的主管机关制订《农业贸易调整援助实施细则》;最后,在将来修订《对外贸易法》时在“贸易救济”部分明确规定包括农业贸易调整援助在内的贸易调整援助法律制度。

(二)执行机关

在美国,企业、工人和农民贸易调整援助计划分别由商务部、劳工部和农业部执行;美国国贸易委员会在启动一项针对农产品的保障措施调查时,必须通知美国农业部;美国农业贸易调整援助由美国农业部外国农业服务局来具体实施。根据《对外贸易法》第3条和第37条的规定,国务院对外贸易主管部门依法主管全国对外贸易工作;国务院对外贸易主管部门可以依照法律、行政法规的规定针对货物进出口、技术进出口、国际服务贸易对国内产业的影响进行调查。又根据《对外贸易法》第49条的规定,国务院对外贸易主管部门和国务院其他有关部门应当建立货物进出口、技术进出口和国际服务贸易的预警应急机制,应对对外贸易中的突发和异常情况,维护国家经济安全;与对外贸易有关的其他有关部门也负有维护国家经济安全的责任。根据《对外贸易法》的上述规定,作为对外贸易主管机关的商务部的产业损害调查局是具体负责贸易救济的机构。笔者认为,可由商务部产业损害调查局承担贸易调整援助协调职责,及时通知农业部有关农产品进口的异常增加、商务部是否拟采取保障措施等情况;由农业部执行农业贸易调整援助计划;由农业部国际合作司参与农产品及相关产业的损害调查、贸易争端解决等工作, 21并配合农业部其他部门实施农业贸易调整援助。

(三)援助申请

美国农业贸易调整援助的对象包括农场主、牧场主、养殖者和渔民。我国农业贸易调整援助的对象也可以规定为从事种植业的农民、从事畜牧业的牧民、从事养殖业的养殖者和从事捕捞业的渔民。美国农业贸易调整援助的团体申请资格和有关农产品生产者的申请资格经过2003- 2007年的实践后进行了修订,具有一定的合理性。我国可以借鉴美国的做法首先确定受援助农产品生产者团体的资格。美国以某农产品全国平均价格/产量/价值/现金收入低于此前3个市场销售年份中该产品的全国平均价格/产量/价值/现金收入的85%,且与之类似或直接竞争的货物进口量与此前3个市场销售年份的平均进口量相比有所增加作为农产品生产者团体的受援助资格,其中“85%”和“3年”是关键之处。我国未必一定按照上述标准来确定我国农业贸易调整援助的团体资格。我国团体援助资格的标准可以根据经济发展形势、可用于农业贸易调整援助的资金情况等灵活确定,适当调整并保持一定的弹性。根据美国农业贸调整援助法律制度的实施经验,为了降低获得援助的难度,避免出现美国早期的援助预算资金闲置的现象我国在实施农业贸易调整援助法律制度之初,应将援助资格中的农产品平均价格等指标占全国标准的比例规定得高一些。也就是说,进口增加造成的损害程度相对较低时农产品生产者也有资格申请援助。取得援助资格后,属于该团体的有资格的农产品生产者是否提出个体援助申请,可以由其根据自身实际情况自主决定。但是,为了充分实现该制度的价值,使广大农产品生产者真正从中受益,农业主管部门应通过各种途径宣传该制度,引导有资格的农产品生产者积极申请援助。基于我国农民知识水平较低的实际情况,可以限制农产品生产者参与农业贸易调整援助计划的原因主要有以下几点:(1)农产品生产者团体面临达到证明农产品的价格下降了20%并且进口的增加重要地促成了农产品价格下降的援助资格要求的困难;许多在后续年份寻求再次获得援助批准的农产品生产者团体被拒绝,因为他们难以证明该产品的进口进一步增加了并且进口的增加显著地造成了该农产品价格的下降。19(2)提供现金援助虽然能够弥补申请援助的农产品生产者的部分损失,但现金援助存在申请困难、数额有限等问题,所以获得现金援助的农产品生产者的类型分布并不均衡。同时,如果不能有效控制援助的现金是基于提高农产品竞争力的目的而支出的,那么调整援助的目的也将难以达到。如此一来现金援助就会演变成福利,农业贸易调整援助法律制度与社会福利制度的功能界限就被抹杀了。(3)根据《补贴与反补贴措施协议》第1条规定,补贴是指:“……在一成员领土内,存在由政府或任何公共机构提供的财政资助,即如果… …涉及资金的直接转移(如

赠款、贷款和投股)、潜在的资金或债务的直接转移(如贷款担保)的政府做法… …”。因此,现金援助这种来自于政府的财政支持很容易被其他国家指责为违反《补贴与反补贴措施协议》的补贴,引起国际贸易争端。由于以上原因,《2009年法案》对农业贸易调整援助法律制度进行了较大幅度的修订,主要表现在两个方面:(1)取消现金援助,加大技术援助的力度,细化技术援助的种类。虽然《2009年法案》中仍然规定给予农产品生产者一定的财政支持,但这种财政支持是为执行有关技术援助计划而给予的,与以往的现金援助完全不同。(2)就申请资格而言,农产品生产者团体在资料可得的最近一个市场销售年份中所生产的农产品全国平均价格/产量/价值/现金收入低于此前3个市场销售年份中该产品的全国平均价格/产量/价值/现金收入的85%,且与该团体提出申请的市场销售年份所产农产品类似或直接竞争的货物进口量

与此前3个市场销售年份的平均进口量相比有所增加。与《2002年法案》规定的低于全国标准的80%和以前5年的数据为计算标准相比,《2009年法案》的规定显然降低了获得援助的难度,这将使得这一制度更具可操作性。

四、启示

根据《中国加入WTO议定书》的规定,我国承诺逐年降低农产品关税,取消对农产品的非关税措施,包括配额、许可证等措施,不对农产品提供出口补贴。20加入WTO以后,进口农产品大量涌入我国,导致我国国内部分农产品市场供大于求,产品价格下跌,农民收入减少。而农业贸易调整援助不但可以弥补现行贸易救济措施的不足,增加农业支持措施的种类,而且在应对国际金融危机和经济危机中尤其具有现实意义。因此,我国应借鉴美国的合理做法,结合国情建立农业贸易调整援助法律制度。

(一)法律依据

在美国,农业贸易调整援助法律制度与企业、工人贸易调整援助法律制度共同构成了贸易调整援助法律制度,被纳入贸易法律体系的范畴中。我国于1994年制定并于2004年修订的《中华人民共和国对外贸易法》(以下简称《对外贸易法》)第1条规定我国制定该法的目的在于扩大对外开放,发展对外贸易,维护对外贸易秩序,保护对外贸易经营者的合法权益,促进社会主义市场经济的健康发展。因此,《对外贸易法》是我国规定对外贸易基本制度的法律。《对外贸易法》以第8章专章规定了对外贸易救济制度,其中第40条规定,国家根据对外贸易调查结果,可以采取适当的对外贸易救济措施;第44条规定,因进口产品数

量大量增加,对生产同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的,国家可以采取必要的保障措施,消除或者减轻这种损害或者损害的威胁,并可以对该产业提供必要的资助。包括在产品的价格中,最终要由消费者承担。而农业贸易调整援助法律制度采取的措施是向由于进口增加遭受损害的农产品生产者提供技术援助,对最终消费者的利益没有负面影响。(3)反倾销税、反补贴税等关税的征收会导致下游产业原材料短缺、生产成本提高,从而制约下游产业的发展。而农业贸易调整援助法律制度通过技术援助提高国内农产品生产者的竞争力,不会损害使用相关农产品下游产业的利益。

(4)与“两反一保”措施相比,农业贸易调整援助法律制度具有执行上的灵活性。《2002年法案》确立的农业贸易调整援助计划执行到2007年为止,而后又获得了3个月的延期授权,经《2009年法案》批准的农业贸易调整援助计划执行到2010年12月底。这表明该农业贸易调整援助是一种灵活的措施,其执行期限和批准的援助数额是与国家经济发展目标密切结合的,经《2009年法案》修订的美国农业贸易调整援助制度即是为应对愈演愈烈的全球金融和经济危机而设的。

(三)实施效果

《2009年法案》在总结以往实施经验的基础上对农业贸易调整援助法律制度进行了修订,使之与《2002年法案》中的有关规定一脉相承,共同构成美国农业贸易调整援助法律制度。鉴于《2009年法案》刚刚开始实施,此处的实证分析主要是以《2002年法案》中的农业贸易调整援助法律制度的实施为依据。《2002年法案》规定的农业贸易调整援助包括技术援助和现金援助。其中,技术援助包括免费提供寻求替代产品、探索营销策略、提供增强产品竞争力的各种技术。提供技术支持的方式包括提供技术资料、组织技术研讨报告会、安排技术交流和辅导,等等。现金援助额的计算公式为:现金援助额=资助年度的农产品产量×资助率;资助率=(前5年该农产品全国平均价格× 80%-资助年度该农产品全国平均价格)×50%。如果一个农产品生产者在申请贸易调整援助的这个年度内获得的现金援助额已经达到了1万美元或当年获得的反周期补贴额已经达到了6.5万美元,或者当年的农场或渔业纯收入比上年度增加,或者该生产者全年的调节毛收入超过了250万美元,则不能再享受该计划的现金援助。14根据美国政府会计署(GAO)的统计,由于农产品生产者较低的参与度和援助的金额较少等原因,从2002年开始的农业贸易调整援助计划下的实际援助远远低于经审批的资金水平。15根据美国农业部总监察办公室的统计,从2003年到2007年5年间,经授权用于农业贸易调整援助的资金为4.59亿美元,但实际预算支持的金额仅为近4 700万美元。16从表一可知,这近4 700万美元包括支付给农产品生产者的现金援助2 770万美元,用于技术援助950万美元,用于行政管理的费用950万美元。17表一:2003- 2007财政年度农业贸易调整援助费用(按类型统计,单位:百万美元)财政年度支付给生产者的现金技术援助培训支出管理费用总计

2003 0 360 260 620

2004 1 260 80 290 1 630

2005 1 440 410 240 2 090

2006 70 100 160 330

2007 - - - -

总计2 770 950 950 4 670

从由美国国际贸易委员会提供资料的表二可知,2004至2007年4年间美国农业部共收到72个农产品生产者团体的农业贸易调整援助资格申请,批准了其中的30个资格申请,共有8 406位农产品生产者有资格获得现金援助。其中,虾和鲑鱼的生产者获得了大部分的现金援助,其他经美国农业部批准有资格获得援助的农产品生产者包括葡萄、荔枝、橄榄、野蓝莓、鲜马铃薯、佛罗里达鳄梨、金鱼草、鲶鱼等农产品的生产者。18

表二:2003- 2007财政年度农业贸易调整援助活动

财政年度申请数量批准的申请数量获批准申请涵盖的生产者数量

美国农业贸易调整援助法律制度及其启示

3.初始经营计划。如果一项初始经营计划能反映农产品生产者通过加强技术援助中的系列课程所获得的技术,并表明了如何实际运用这些技术,那么农业部长应当批准该计划。一旦此计划获得批准,农产品经营者有权获得不超过4 000美元的资金去执行初始经营计划,或者建立一项长期经营调整计划。

4.长期经营调整计划。已经执行完加强技术援助项目并且初始经营计划被批准的农产品经营者有资格获得额外数额的不超过8 000美元的资金援助去执行一项长期经营调整计划。如果农业部长能够确定下列事实,那么该长期经营调整计划就能获得批准:(1)该计划包含经合理计算、有助于农产品生产者改变市场境况的经济调整步骤;(2)考虑到了农产品生产者所雇用的工人的利益;(3)该计划表明农产品生产者拥有足够的资源去执行该计划。

农产品经营者在获得援助资格后的36个月的期间内获得的初始经营计划和长期经营调整划项下的资金援助不得超过12 000美元。获得除初始技术援助之外的其他技术援助的农产经营者不能同时取得工人和社区调整援助项下的资金资助。

三、制度评析

(一)性质

美国农业贸易调整援助法律制度与传统的“两反一保”(反倾销、反补贴和保障措施)制度共同发挥着贸易救济的作用。美国将包括农业贸易调整援助在内的贸易调整援助法律制度规定在《1962年贸易扩展法》、《1974年贸易法》、《2002年法案》和《2009年法案》等贸易法律中,可见美国农业贸易调整援助法律制度属于贸易法律制度的范畴。从美国农业贸易调整援助法律制度的功能上看,美国政府给在突发的大量商品进口中受到损害的农产品生产者提供援助的目的是调整而非单纯地给予福利性的支持。借助援助进行调整可以帮助那些面临进口产品冲击、处于困境的农产品生产者提高竞争力或者向更富效率的农产品生产领域转移。

在考虑贸易调整援助背后的政策原因时,需要特别注意的是,贸易调整援助的意图并非为因外国竞争者的不公平贸易行为所造成的损害提供援助。不公平贸易行为造成的损害应由反补贴和反倾销法律规定的反补贴税和反倾销税来提供补偿。贸易调整援助的意图在于补救公平价格进口造成的损害,决定是否给予援助的决定性因素是对国内产业的损害,而不是外国制造者的不公平行为。因国内竞争、萧条、经济停滞或其他因素造成的国内产业损害也不由贸易调整援助负责解决。13由此可见,贸易调整援助制度与反补贴、反倾销制度的功能是并行的,其目的并不是填补因补贴、倾销等不公平贸易行为所造成的损害,补贴和倾销的负面影响由反补贴、反倾销制度负责解决。当然,美国有关贸易调整援助的法律并没有明确限定

贸易调整援助不能适用于不公平贸易行为导致进口增加从而损害国内产业的情形。因此,实践中在采取反倾销和反补贴措施后仍有适用贸易调整援助法律制度的空间。

(二)特色

WTO《反倾销措施协议》、《补贴与反补贴措施协议》以及《保障措施协议》分别规定了进口国实施反倾销措施、反补贴措施和保障措施的条件。进口国实施反倾销措施的前提是能证明进口产品“存在倾销”且“对国内产业产生实质损害”,实施反补贴措施的前提是能证明进口产品“存在补贴”及“对国内产业产生实质损害”,实施保障措施的前提是能证明进口产品存在“进口的增加”及“对国内产业产生严重损害”。农业贸易调整援助法律制度作为贸易调整援助法律制度的重要组织部分具有“两反一保”措施所不具有的功能,有着鲜明的特色。这主要体现在以下几个方面:(1)农业贸易调整援助法律制度是针对国内农产品生

产者的国内经济管理措施,并不直接涉及其他国家出口商的利益。只要不违反业已存在的国家义务,其他国家不能干涉这种援助。而“两反一保”措施是针对特定国家、特定国家的出口商或者特定的进口产品实施的,很容易触及其他国家敏感的利益领域,容易招致其他国家的贸易报复。(2)反倾销措施和反补贴措施是通过征收高额特别关税的方式抵消倾销商品或者受补贴商品与国内产品的竞争优势,恢复受到影响的国际贸易秩序;保障措施主要是通过对激增的进口产品征收高额关税来保护国内相关产业。征收的关充分发挥我国现有的农业专业合作经济组织在申请团体资格中的作用。为了提高获得援助的成功率,在某农产品生产者团体获得受援助资格后,各地农业技术推广部门以及村委会应积极帮助符合条件的农民申请农业贸易调整援助。

(四)援助方式

我国将来的农业贸易调整援助应秉持通过援助达到调整的制度设计理念,以提高相关农产品竞争力的方式来应对国外农产品进口的冲击。现金援助这种方式与农业直接补贴的功能重合,容易遭受其他国家的反补贴调查,因此应弃之不用,避免出现美国经历的先规定现金援助而后又废止的过程。我国农业贸易调整援助也应采用不同类型的技术援助。《2009年法案》规定的农业贸易调整援助下的技术援助包括初始技术援助、加强技术援助、初始经营计划和长期经营调整计划,后续的技术援助方式以先前的技术援助方式为基础,由简单到复杂、由初级到高级,最终形成一个完整的技术援助体系。当然,农产品生产者也可以选择停留在任何一个阶段,但不能跳跃选择具体的技术援助方式。笔者认为,美国经过多年实践的技术援助方式可资借鉴,但应结合我国的具体国情有所调整。这主要可以从以下几个方面开展:(1)由于我国农产品生产者的知识层次普遍较低,在统分结合的双层经营体制下,家庭生产是农业生产的主要模式,农业生产的技术含量很低,因此我国的农业贸易调整援助在执行的前期应侧重技术咨询、技术培训和技术指导,且用以培训农产品生产者的技术应当是提高农产品竞争力急需且容易为农民所掌握的技术。(2)可以借助遍布全国的农业技术推广机构的力量开展技术援助,充分发挥农业技术推广机构在提供技术支持方面的作用。(3)农产品生产者的申请获得批准后,开展技术咨询和技术培训等的技术援助资金可以直接拨付给农业技术推广机构;农产品生产者需要支出的其他费用可以采用借款而后凭有效凭证报销的方式,避免资金用于其他目的。(4)建立有效的绩效考核机制,对技术援助的效果进行评估。(5)由农业主管部门对资金使用情况进行监督,对滥用技术援助资金的行为坚决予以处罚,并追回资金。