作者  童光法 北京农学院文法学院法学系副教授

摘 要：【目的】为了进一步明确森林生态补偿的方向与法律政策调整思路。【方法】运用实证调查与文献分析送给。【结果】北京市森林生态补偿法律政策调整能够在一定程度上体现森林生态服务付费，但也存在补偿范围过窄、补偿主体与受偿主体单一、补偿标准偏低、补偿资金来源渠道有限、森林管护人员存在年龄偏大等问题；指出北京市森林生态补偿问题的解决需要构建和完善相应的生态补偿法律制度。【结论】通过立法政策调整来扩大北京市森林生态补偿范围，将平原地区所营造的公益林纳入森林生态补偿范围；进一步完善北京市森林生态补偿各项法律制度。

关键词：森林生态系统；生态服务；生态公益林；生态补偿；法律机制与政策

生态补偿概念为中国特有，在国际上与之相关的概念通常称为环境服务费用或生态系统服务付费（ＰＥＳ）。生态系统服务付费意义上的生态补偿是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用［１］；中国的生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。［２］国内外生态补偿或生态系统服务在“补什么”、“补给谁”、“怎么补”等方面存在较大差异。国内的生态补偿强调补偿的是“成本支出与有关损失”、补给“生态保护者和受损者”、补偿标准是“生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值”。国际上生态系统服务付费意义的生态补偿强调补偿的是“生态系统服务”、补给“生态系统服务的提供者”、补偿标准为“生态系统服务价值”。北京市人民政府于２００４年８月１７日发布了《关于建立山区生态林补偿机制的通知》，标志着北京市森林生态补偿正式开始实施。自森林生态补偿实施以来，北京市有关森林生态补偿方面的法律政策也经历过几次调整。每次调整后的森林生态补偿法律政策在“补什么”、“补给谁”、“怎么补”等方面有何特点、存在哪些变化，其与国内外生态补偿内涵之间是否存在差异、存在何种差异，以及其实践与问题等都值得研究与讨论。

1、北京市森林生态补偿法律政策

２００４年８月北京市人民政府《关于建立山区生态林补偿机制的通知》规定了补偿范围与标准等，但主要解决山区集体生态林管护问题，没有考虑森林生态服务价值。［３］２００４年１０月原密云县人民政府《山区生态林管护补偿机制实施办法》和同年１１月原延庆县人民政府《关于印发山区生态林补偿机制实施办法的通知》［４］，主要是如何落实和细化北京市人民政府《关于建立山区生态林补偿机制的通知》要求，也没有考虑森林生态服务价值。２００９年北京市园林绿化局、财政局、农村工作委员会《关于完善本市山区生态林补偿机制的通知》提高了管护员补偿标准，［５］但仍没有考虑森林生态服务价值。２０１２年７月北京市海淀区人民政府《关于建立海淀区集体生态林补偿机制的意见》扩大了森林生态补偿范围，［６］界定了集体生态林补偿机制内涵，即包括生态林管护补助和占地补偿两部分，实质上也没有体现森林生态服务价值。２０１０年６月北京市人民政府《关于建立山区生态公益林生态效益促进发展机制的通知》决定建立山区生态公益林生态效益促进发展资金，包括生态补偿资金和森林健康经营管理资金。［７］设立针对集体所有的已经完成股份制林权改革的生态补偿资金，标志着北京市开始考虑森林生态服务价值并对产权明晰的林权人给予一定的生态补偿。虽然森林健康经营管理资金也体现了森林资源的保护、抚育等生态保护内涵，属于生态保护与建设意义上的生态补偿，但它的设立更多的是为了林业管理与项目建设，与直接体现生态服务价值的生态补偿资金有别。２０１６年１１月北京市园林绿化局、北京市农村工作委员会、北京市财政局《关于调整山区生态公益林生态效益促进发展机制有关政策的通知》对集体所有的公益林生态补偿标准进行了提高。［８］北京市森林生态补偿法律政策在２００９年以前主要补的是“劳_s_s_=_力与时间成本支出”、补给了山区生态林管理人员或森林保护者、只补偿一定的生态保护成本，没有考虑森林生态服务价值。２０１０年以后发生较大变化，主要补的是“一定的森林生态系统服务和森林建设保护成本”、补给“产权明晰的林权人和森林建设者与保护者”、补偿标准不仅考虑森林生态保护建设成本也考虑一定的森林生态服务价值。所以２０１０年之后的北京市森林生态补偿与国内通常意义上的生态补偿概念内涵逐步靠拢。但是，北京市森林生态补偿资金只针对山区集体所有的生态公益林，发放给完成集体林权制度改革的乡村、并按股份分配给集体经济组织成员，存在如下不足：（１）没有将个人所有的森林纳入到补偿范围；（２）没有将未完成林权改革的集体所有森林纳入补偿范围；（３）没有将国家所有的非国家级公益林纳入补偿范围；（４）没有将平原地区生态公益林纳入补偿范围；（５）也没有考虑非生态公益的森林获得补偿的可能性。

2、北京市森林生态补偿分析

北京市２００４年开始实施森林生态补偿，其实施现状怎样、成效如何、实践中是否存在一些问题等，乃是分析研究北京市森林生态补偿法律政策不可或缺的重要环节，同时也是考验生态补偿法律政策实施成效的关键。因此设计了２份不同内容的问卷；与乡村干部、村民、林场工作人员和林业站工作人员等进行了座谈、访谈与问卷调研。

２．１ “一乡一村”森林生态补偿实践２０１６年１０月３０日至１２月７日，集中调研了

延庆区大庄科乡和延庆区永宁镇东灰岭村（简称“一乡一村”）。主要采取问卷形式，问卷的内容涉及每个乡村具体情况，包括乡村的面积、人口、生态公益林面积、退耕还林与平原造林面积等，以及森林生态补偿方式、补偿标准及其变化情况、补偿资金及其发放等，未包涵男女性别与文化程度信息。在大庄科乡发放８０份问卷、回收有效问卷７７份，在东灰岭村发放２５份问卷，回收有效问卷２０份；将９７份有效问卷录入ＳＰＳＳ后，并从生态补偿方式、具体形式、补偿标准及其期待、补偿资金机制等方面进行数据分析与阐释说明。生态补偿方式大体有行政补偿与市场补偿两种，北京市森林生态补偿主要为行政补偿。在具体补偿形式方面，可体现为项目投入、政策倾斜、资金补助、粮食等实物补偿、智力支持等。在回收９７份有效问卷当中，有６２份选择了现金、３３份选择了粮食、１份选择了培训，还有１份没做选择。虽然现金补偿方式最为便捷、方便、省时省力，但是粮食补助方式也占到三分之一。它一方面说明粮食补助深受老百姓欢迎，另一方面也表明北京山区或郊区农村粮食种植结构存在一定问题或者说乡村自产粮食存在难以自给自足现象。尽管培训能够体现生态补偿从“输血”到“造血”功能的转变，但是目前所占比例（仅１份选择了培训）明显过低，并不是实践中采取的主要补偿方式。这说明农民培训市场需求目前似乎并不大。如果能够科学设计出针对北京农民自身特点的培训内容，采取灵活多样、丰富多彩、生动有趣的培训形式，培训时间也符合农村实际，那么这种培训式生态补偿方式应该还是大有前途、大有可为的。在补偿标准方面，高达８７．１％的受访者选择补偿标准每月１ ０００元以下，其中有２２．６％的受访者选择每月１００元；选择１ ０００～２ ０００元之间的占９．７％；超过２０００元的只占３．２％。由此可见，北京市自２０１７年将生态林补偿标准由每年每公顷６００元提高到１ ０５０元，但是村民获得森林生态补偿资金并不多，补偿标准整体上也并不很高。理想化的生态补偿标准计算应当以生态系统服务价值作为依据，但生态系统服务价值的核算时常十分困难且存在争议，所以在中国生态补偿实践中常采取生态环境保护成本、发展机会成本及受偿意愿为主进行核算。［９］由于补偿标准直接关系到生态补偿效果的好坏，所以在调研时特意设计了一个有关山区农民受偿意愿或对补偿标准期待方面的问题。从获得的调研数据来看，受访者期待合理的补偿标准每月２００元的占到近３０％，期待４ ０００元及以上的占４．１７％，其他多数集中在２ ０００元_______和３ ０００元之间。由此看来，北京山区农民对生态林补偿标准的诉求并非想象的那么高。在９７份有效调研问卷中，对目前生态补偿标准满意的人占总受访者人数的６９％，不满意的仅占１７％，还有１４％的受访者持模棱两可即“不好说”的态度。受访村民对目前并不很高的森林生态补偿标准满意度较高，其原因有如下：第一，相比较其他省市，北京市森林生态补偿标准还是挺高的；第二，政府给予生态林补偿金让村民从山区集体所有森林股份改制后收到实实在在的林权收益，尝到公益林确权后的甜头；第三，尽管实际补偿标准很难体现生态服务价值，但由于森林生态系统服务价值自身难以估价以及山区农民目前对其理解与诉求存在一定困难，所以政府给予一定数额的生态环境保护资金补助客观上给他们带来很大的实惠与满足感。森林生态补偿标准等政策获知途径，村委会张贴公告或者告示是最主要的途径，占８７％；其次是通过网上查询获取相关信息，占８％；村干部开会告知的占５％。通过网上查询获得相关补偿信息的比例仍然不是很高，但超过了通过村干部开会告知这一传统获取信息的方式。随着农村无线网络的覆盖，尤其是移动互联网络的普及，北京农村获取诸如生态补偿等政策信息将主要依靠网络。

目前北京市森林生态补偿资金主要采取按月、按季度或按年度发放，也有采取半年发放的；发放的形式主要以现金发放为主，通常直接打入补偿对象银行卡之中，从而减少中间环节，经济合理且避免腐败滋生。在补偿资金来源于政府财政投入的占６９％，来源于社会资本的占３１％。北京市森林生态补偿资金最主要的来源还是政府财政投入，但社会资本已经介入并占有一席之地。这说明社会资本已关注并着手北京市生态环境保护公益事业。

２．２ “两乡镇”森林管护实践及分析

２０１６年１０月３０日至１２月７日，集中调研了密云区北庄镇、延庆区大庄科乡（简称“两乡镇”）。问卷的内容包括乡镇的面积、人口、生态公益林面积、退耕还林与平原造林面积和管护人员数量等，以及管护人员的产生方式、管护人员的年龄性别文化程度、管护人员报酬及其他收入来源情况等信息。在北庄镇发放１２０份问卷、回收１０７份有效问卷，在大庄科乡发放６０份问卷、回收有效问卷５２份；将１５９份有效问卷录入ＳＰＳＳ后，并从管护人员产生方式、年龄构成、文化教育程度、报酬情况等层面进行数据分析与问题阐释。在管护人员选取方面，５７％的受访者选择“随机抓阄”方式，位于第二位的是村民轮流参加，占２２％，选择自愿报名参加的占１７％，还有４％选择其他方式。可见村民轮流参加和随机抓阄是当前北京森林补偿实践中确定管护人员最主要的两种形式。它不仅体现了村民自治，而且也有助于实现管护员岗位在全体村民之间公平合理配置。在１５９名受访的管护人员中，有８９名男性和６３名女性，尚有７名没有对男女性别作出选择；男性占比５８．６％、女性占比４１．４％，男性高于女性符合森林管护的客观要求，尤其是在偏远的山区生态林由男性管护更为合理。在受访管护人员中，有２名未选择年龄，４１岁以上的有１４７人，占９３．６％；４０岁以下的有１０人，占６．３％，其中３０岁以下的有４人，占２．５％。由此可见，管护人员队伍高龄化是目前北京市森林管护中存在的普遍问题。受访的１５９名管护员中有７名没有填写教育状况，除１名大专、５名高中或中专外，其他均为初中或小学文化程度。其中，小学文化的６０人，占３９．５％；初中文化的８６人，占５６．６％，二者共占９６．１％。初中、小学教育程度的管护员占绝对多数，符合北京市山区农村的社会现状。如何提高整个乡村文化教育水平，不仅关系着森林管护水平与管护效果的提高，而且也关系到北京市乡村建设与治理水平和城乡一体化建设进程。这应当引起北京市决策部门尤其是市农委、农业局、园林局等涉农部门的重视与关注。

管护员从森林管护工作得的报酬每月１ ０００元以下的占８３．２％，其中５００元以下的占１５．５％；１ ０００～２ ０００元的占１２．２％，２ ０００元_______以上的占４．５％。可见，管护员报酬收入总体偏低。如何提高管护员报酬收入是稳定管护员队伍、激励管护热情和提高管护效果的重要措施。管护员除了管护报酬外，选择有其他收入来源的占９１．７％；其他收入情况，８０％选择来源于种植收入，３％选择养殖收入，１７％选择其他收入。由于畜牧养殖易带来较为严重的环境污染，不符合北京市生态环境保护大趋势，所以北京市农业政策对此已经作出调整，绝大部分管护员将传统种植收入作为其他收入来源符合目前的北京市农业政策。因地制宜，探索如何将森林管护和种植、养殖相结合，发展林间经济，或许是符合山区农村发展的较好模式，值得探索。

２．３ 北京市森林生态补偿实践问题分析

当前北京市森林生态补偿法律政策存在如下

问题：］１）补偿主体与受偿主体单一。生态补偿通常有双方主体：一方主体为生态保护的受益者和生态损害的加害者，另一方主体是生态环境保护者或建设者和受损者。北京市森林生态服务的补偿主体主要是政府，没有包括其他森林生态服务的受益者，也没有包括破坏或损害森林生态环境的加害者，补偿主体显得过于单一。北京市森林生态服务的受偿主体目前主要是森林管护人员和完成股份制改革的集体所有森林的林权人，没有包括其他森林生态环境的保护者与建设者，也没有包括因保护森林生态环境而丧失发展机会的受损者，受偿主体也过于单一。

２）补偿对象范围狭窄。北京市森林生态补偿政策目前仅限于山区集体所有的生态林，不包括个人所有的林木、集体所有的非生态林和国有林①，也不包括平原地区的森林，平原造林也没有涵盖在内②，补偿范围过于狭窄。不论是山区还是平原，不论是国有、集体所有还是个人所有，只要是生态林都应当获得同等的生态补偿。

３）补偿标准偏低。北京市森林生态补偿标准从２００４年到２０１６年进行了３次调整，但还是偏低。目前，绝大多数村民获得补偿每月在１ ０００元以下，还有近五分之一的补偿在每月１００元左右。偏低的补偿标准既不能很好的调动生态环境保护者与建设者的积极性，也不能够真正体现森林生态系统服务价值。如何科学计算森林生态系统服务价值目前是一个难题，但是，补偿标准不能够满足生态环境保护者、建设者的期待与需求本身。

４）补偿方式存在缺陷。北京市森林生态补偿方式主要采取的是现金方式，其次是粮食补助。虽然现金补偿方式最为便捷、方便、省时省力，但是这种“输血”型补偿方式无法给受偿对象提供发展机会、发展技能服务等更持久的“授人以渔”、“造血”式补偿。

５）补偿资金来源渠道有限。北京市森林生态补偿资金主要来源于政府财政投入，补偿资金来源渠道有限，一旦遇到财政资金紧张时就难以持续。

６）目前北京市森林管护员普遍存在年龄偏大现象，且整体文化教育程度不高。同时，管护员对

森林进行管护所获得的报酬偏低。北京市森林生态补偿法律制度支持不足。目前北京市森林生态补偿只有一些规范性文件，不仅效力层次过低，而且还存在暂时性、不稳定性问题。北京市森林生态补偿法律制度建构上的不足才是当前存在各种生态补偿问题的基础性、本源性问题。

３ 北京市森林生态补偿政策与法律制度之完善

从宏观层面，北京市森林生态补偿范围既包括山区生态公益林，又包括平原地区生态公益林，至于平原造林所征用的土地问题值得研究，拟另文论述。不论是已完成还是未完成集体所有林权制度改革的森林，以及个人所有的生态林，都应当纳入森林生态补偿范畴。国家所有的森林，包括国家森林公园和国有林场，建议不纳入北京市森林生态补偿范围之中，应当由国家财政拨款或转移支付来维持国家森林公园或国有林场等国家所有森林的日常运营管理与补偿政策落实。非生态公益林，即经济林、用材林、薪炭林，也应当纳入森林生态补偿范围；反之，由于其提供的森林生态服务价值更加不确定性和难以估算性，可以暂不纳入森林生态补偿范围。宏观上确定北京市森林生态补偿范围之后，微观上应当具体从如下几个方面来完善北京市森林生态补偿相关制度。２０１０年１０月２７日北京市财政局和园林绿化局印发《北京市中央财政森林生态效益补偿基金管理办法实施细则》（京财农［２０１０］２２０７号）。平_______原造林有另一套征地补偿政策，即２０１２年４月２日北京市人民政府《关于２０１２年实施平原地区２０万亩造林工程的意见》（京政发［２０１２］１２号文）规定。

１）扩大生态补偿主体和受偿主体范围。目前补偿主体主要是政府显得过于单一，将破坏北京市

森林生态环境的加害者扩大到补偿主体范畴较为容易，可以借助生态环境损害公益诉讼等机制，将成功索赔后的赔偿金或罚金作为森林生态补偿资金或基金来源。将补偿主体扩大到所有享受森林生态服务的受益者比较难实现。理想的方案是所有享受美好环境的北京市居民都应当支付相应的森林生态系统服务费用，但计算森林生态服务价值以及如何让所有居民分担相关费用存在操作上的困难。在北京市各个领域消费中可通过征收一定数额的生态环境保护税，来代替居民支付森林生态系统服务费用。受偿主体范围进行适当的扩大，将所有生态公益林的所有者，不论是个人所有者还是集体所有者，均纳入到受偿主体中来；其他森林生态环境保护者与建设者也应当纳入进来。

２）适当提高生态补偿标准。北京市森林生态补偿标准，可以通过补偿主体的补偿意愿、补偿能力和受偿主体的现实需求等进行权衡确定。山区农村受访者期待每月生态补偿数额集中在２ ０００～３０００元之间。北京市政府在制定森林生态补偿标准时可以考虑受偿主体这一现实需求。

３）完善生态补偿方式。目前北京市森林生态补偿主要采取现金方式，也有相当比例是粮食补助。给森林生态涵养区及所在地居民多提供培训机会、工作岗位、项目、政策倾斜等补偿方式会更有助于构建生态补偿长效机制。尤其是通过职业技能培训为农民提供发展机会、发展技能服务，让郊区农民通过这些生态补偿项目机制真正实现自主创业、再就业等，从而可以从根本上改变山区农村落后、贫穷的现状。

４）拓展生态补偿资金来源渠道。设立北京市生态补偿专项基金，将政府每年财政投入的生态补偿资金、社会资本投入的资金都纳入此专项基金之中，并接受社会各界、各阶层有识之士的捐款，从而使生态补偿专项基金成为滚动、长久存续的资金池，必要时可登记为非营利法人。

５）提高森林抚育、管护水平。考虑成立专业的管护公司，由管护公司招聘、培训相对专业的管护人员；管护公司从北京市生态补偿基金处中标某某森林小班管护项目，并依照约定履行相应的森林专业抚育、管护职责。总之，北京市森林生态补偿政策调整与制度完善需要在科学确立补偿范围基础之上，进一步完善上述一系列相关补偿法律制度或机制。也就是说，通过立法和制度建设科学确定北京市森林生态补偿范围，将平原造林纳入森林生态补偿范围，并基于此完善北京市森林生态补偿各项法律制度。