摘要:我国草原退化、沙化问题严重，实施京津风沙源治理工程和退耕还草工程等工程、项目使我国草原生态环境恶化局面得以根本性扭转，草原生态环境日益得到改善。但是，由于目前草原生态补偿欠缺长效机制，极有可能重复“贫穷—过度破坏利用—生态再次恶化”的发展轨迹。因此，通过立法设立草原生态效益补偿基金，完善草原生态补偿的原则、补偿方式、补偿主体、补偿专项资金来源及使用等法律机制制度建设，才能从根本上保障草原生态环境的保护者和建设者的利益，进而持续地推动和改善草原生态环境。

关键词:草原生态补偿;生态补偿法律机制;生态补偿专项基金

我国拥有草原近4亿公顷，主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃和四川等六大牧区省份，约占全国草原总面积的3 /4［1］;我国草原总面积占全球草原面积的13%，仅次于澳大利亚，居世界第二位①。作为一个草原资源大国，我国于1985年颁布了《中华人民共和国草原法》(以下简称《草原法》)，期间经过了2002年和2013年的两次修订。《草原法》规定了草原保护、建设和利用统一规划制度，草原调查、草原统计、基本草原保护、草畜平衡以及草原禁牧、休牧等多项管理制度。除此之外，我国已经颁布施行涉及草原的有关行政法规、部门规章和地方性法规规章共计五百多个②，业已形成了较为完备的草原管理法规体系。

在草原生态补偿③方面，除了《草原法》中的有关规定以外④，还包括《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》(2002年9月16日)、2010年10月12日，国务院常务会决定建立草原生态保护补助奖励机制、《关于完善退牧还草政策的意见》(2011年9月2日)、《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》(2014年6月9日)等。但是，相对于矿产、森林等专项领域的生态补偿立法实践而言，草原生态补偿立法略显滞后。因此，我们十分有必要去研究草原领域现有的生态补偿法律机制，指出其制度构建上及实务操作上所存在的问题，提出有关草原生态补偿的原则、补偿方式、补偿主体、专项资金来源及其使用法律制度机制的完善建议，并期待有助于当前我国正着手制订的《生态补偿条例》立法。

一、从京津风沙源治理工程谈起

近些年来，北京乃至全国谈论最多的是霾，北京雾霾、合肥重霾、石家庄空气质量指数“爆表”、郑州雨加霾等现象已成为社会热议的话题，霾俨然已经成为人们日常生活出行的晴雨表。雾霾已经彰显当前我国十分严重的空气环境污染。但是，在十多年前，北京街头热议的不是雾霾而是沙尘暴。当时的北京，大街小巷戴口罩出行的人十分普遍;今日的北京，沙尘

暴没了，口罩还在。当人们都在热议雾霾时，我们是否可以去追忆同是戴口罩的岁月———沙尘暴肆虐之季。或许由于沙尘暴肆虐，应该还算上1998年的特大洪水，我国在森林、草原等关乎生态环境建设、涵养水源、土壤沙化退化治理等方面开始真正下了“猛药”，相继修改了《中华人民共和国森林法》、《草原法》等法律，并实施了一系列行之有效的法律制

度，开始了攻关工程建设，获得了森林、草原生态环境保护的良好效果。从2000年开始，为了治理我国北方日益严重的沙尘暴天气，中央政府决定实施退耕还草工程和京津风沙源治理工程等工程、项目。其中，京津风沙源治理工程是依据风沙来源而启动的治理工程。它采

取了封沙育林、退耕还林、退牧还草、生态移民和对现有植被的保护、草地进行治理等措施，使北京周边的河北省尤其是内蒙古自治区草原沙化严重地区植被覆盖率增加、可治理的沙化土地得以治理，总体上有效遏制了土地沙化和沙尘暴肆虐与扩展之势，从而改善了京津及周边地区的生态和环境。针对内蒙古草原退化、沙化和沙漠扩张的现实，京津风沙源治理工程倡导并积极推行分区治理模式，即划分为沙地治理区、退耕还林还草区、围封禁牧区、休牧轮牧区等区域①，并根据不同的区域给予相应的生态建设补偿。针对适宜放牧的现有草原，严格“以草定畜”，实行草畜平衡制度，也就是为保持草原生态系统良性循环，在一定时

间内，草原使用者或承包经营者通过草原和其他途径获取的可利用饲草饲料总量与其饲养的牲畜所需的饲草饲料量保持动态平衡②。此外，还实行草场围栏、划区轮牧或者春季休牧等措施。针对不适用放牧或耕种的生态脆弱区域，实行退耕还草还林、围封禁牧和生态移民、建立自然保护区等措施。这些制度措施主要涉及并调和了耕地、牲畜与森林、草原之间的关系，也侧面反映出人口与资源之间的紧张关系。

二、我国草原生态补偿的现状

京津风沙源治理工程采取的分区治理模式，反映了我国草原的现实状况。作为专业性很强的

领域，草原生态补偿通常依照不同的草原类型展开。我国草原类型主要包括草甸草原、典型草原、荒漠草原和沙地疏林草原等③。典型草原、草甸草原是我国畜牧业基地，可以通过整合资源，加强基础设施建设，发展家庭牧场、联户经营、公司或合作经营等形式加以科学合理利用。同时，实行草畜平衡、休牧轮牧等制度，控制和防止过度利用。为了保证草畜平衡制度的实现，可以采用适度控制和转移牧区人口进行生态移民，并流转迁出牧区的原草原承包经营权。因此，这两种类型草原的生态补偿项目主要包括退耕还草、草畜平衡奖励、划区轮牧、休牧补贴、舍饲棚圈和围栏建设、饲草饲料基地建设、牧草良种补贴、牧民的直接补贴以及可能的生态移民培训等。荒漠草原和沙地疏林草原，应当以整体转移人口、生态移民为主要措施，保护和恢复草原的自然生态。当然，在严格控制情况下也可以进行适量的放牧，因为这两种类型草原中的矮草、沙鞭、锦鸡儿灌丛等植物是营养价值很高的重要牧草和饲料来源。所以，针对后两种类型的草原，生态补偿项目主要是指退牧还草、休牧和禁牧补贴、生态移民以及可能的饲草饲料基地建设等。京津风沙源治理工程支持了内蒙古自治区等草原地区禁牧补贴、部分地区整体生态移民、牧舍饲项目建设、休牧轮牧和草畜平衡补贴等草原生态恢复、保护项目。除了2000年以后实施的京津风沙源治理工程，中央政府还从2003年开始实施退牧还草工程。截至2013年，通过禁牧、休牧、划区轮牧围栏、建设人工饲草地等措施保护草原生态环境取得明显的我国草原生态补偿法律机制初探成效，工程区内的平均植被覆盖度为72%，比非工程区高出10个百分点［1］。并且，从2011年起，国家在内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省

(区)，全面建立草原生态保护补助奖励机制。①实施禁牧补助:对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，中央财政按每亩6元的标准给予补助。②实施草畜平衡奖励:对禁牧区域以外的可利用草原，在核定合理载畜量的基础上，中央财政按每亩1．5元的标准对未超载放牧的牧民给予奖励。③落实对牧民的生产性补贴政策:增加牧区畜牧良种补贴，在对肉牛和绵羊进行良种补贴基础上，将牦牛和山羊纳入补贴范围;实施牧草良种补贴，对8省(区)0．9亿亩人工草场，按每亩10元的标准给予补贴;实施牧民生产资料综合补贴，对8省(区)约200万户牧民，按每户500元的标准给予补贴。④为建立草原生态保护补助奖励机制、促进牧民增收，中央财政每年安排资金134亿元用于支持牧区教育发展和牧民培训以及促进牧民转移就业①。此外，2011年国务院发布的《关于完善退牧还草政策的意见》还规定了提高围栏建设、补播草种费、人工饲草地建设、舍饲棚圈建设等补助标准。2011年以后，在围栏建设方面，对青藏高原地区中央投资补助从每亩17．5元提高至20元;其他地区从每亩14元提高至16元。在补播草种费上，中央投资补助从每亩10元提高至20元。人工饲草地建设中央投资补助每亩160元，舍饲棚圈建设中央投资补助每户3 000元②。2014年6月9日财政部、农业部发布的《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》第四条第二款规定，农业资源保护资金的支出内容为“草原生态保护与治理所需的草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料综合补贴、绩效奖励、牧草良种补贴，飞播种草补助等”。第六条第一款也规定了“草原禁牧补助的中央财政测算标准为平均每年每亩6元，草畜平衡奖励补助的中央财政测算标准为平均每年每亩1．5元，

牧民生产资料综合补贴标准为每年每户500元，牧草良种补贴标准为平均每年每亩10元”。

从上述草原生态补偿的状况可以看出，我国草原生态补偿主要有草畜平衡鼓励性补助、草原

禁牧休牧补助、生态移民和就业培训补助、人工饲草地建设和舍饲棚圈建设等工程性补偿、牧草良种补贴、牧民生产资料补贴等。除此以外，《草原法》第三十九条第一款规定，“因建设征用集体所有的草原的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿;因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿”。该条款还规定了草原的开发利用者给草原权利人的补偿。

三、我国草原生态补偿主要

制度及其存在的问题

1．我国草原生态补偿主要制度

2．(1)草原生态补偿主体制度

①出资者。根据目前的法律法规、条例等以及各地的实践，资金来源主要是各级政府，实质上是指财政税收收入或者各种费用，即通过各种收费和各级政府(包括中央政府)财政收入由政府主导去筹集草原生态补偿资金。例如，《新疆维吾尔自治区和布克赛尔蒙古自治县草原生态保护条例》(2007年9月1日)第二十二条规定，育草专项资金来源:“(一)自治县本级财政上年度总收入的1．5%; (二)自治县草原监理部门每年留成的草原管理费的60%; (三)经批准每年在自治县境内收购、采集草原野生药用植物的单位和个人所交纳的资源费和植被恢复费; (四)征、占用草原所交纳的补偿费; (五)集体经济组织的机动草场管理费”。②使用者。草原生态补偿资金的主要使用者是农牧民和进行草原饲舍、围栏等相关工程建设的单位。③管理者。草原生态补偿资金的主要管理者是各级政府的草原主管部门，主要是各级畜牧厅局或者农业局。

(2)草原生态补偿资金制度在草原领域，目前与草原生态补偿资金相关的草原费、税和基金等主要包括如下类型。①承包费用。指承包经营国有草原的单位或个人，向发包单位交纳承包合同所规定的承包费用。②草原使用费。指非草原权利人到国有草原上放牧、打草和搂草的，必须经过国有草原的管理者、使用者或承包经营者同意并交纳的相应的草原使用费用。

③草原建设基金。具有国有草原使用权的集体所有制单位或个人，每年年末按照规定交纳的

建设基金①。④草原使用管理费。由草原主管部门或其委托的单位收取的费用，其开支范围大体上包括:草原资源的调查和规划设计，草原的保护、改良、建设、利用和新技术实验推广，草原管理部门的业务活动、乡镇草原管理人员的工资福利等②。⑤草原培育费。指在草原上进行割灌木、割芦苇、挖药材、挖野生植物、刮碱土、挖肥土、挖沙土、淘沙金等活动需要交纳的草原培育费用;该费用主要用于恢复草原的植被。⑥草原植被恢复费。《草原法》第三十九条第二款规定，因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费;草原植被恢复费专款专用，由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被，任何单位和个人不得截留、挪用;草原植被恢复费的征收、使用和管理办法，由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院草原行政主管部门制订。⑦草原生态补助奖励。即2010年10月12日

国务院常务会议决定的“建立草原生态保护补助奖励机制”所规定的补助和奖励③。经研究发现，上述费用中不少费用的征收是针对过去破坏草原的行为或者开发利用草原的行为而提出的，随着国家退耕还林(草)、退牧还草和休牧、轮牧和禁牧等措施强力推行，某些草原的利用行为或者破坏行为应当逐渐消失，因此相关的费用征收就没有意义，也没有存在的必要。在退耕还草、退牧还草、休牧轮牧等强力推进草原生态环境恢复和建设过程当中，农牧民等权利主体的草原承包经营权可能会因此而受到一定的限制，有时甚至是让渡或丧失，所以，对此权益的补偿也应当体现在草原生态补偿资金之中。(3)草原生态补偿资金的使用制度国务院常务会决定建立草原生态保护补助奖励机制，规定草原生态补偿金主要用于实施禁牧补助、草畜平衡奖励、对牧民的生产性补贴和牧民培训转移就业。国务院《关于完善退牧还草政策的意见》(2011年9月2日)规定，草原生态补偿金还可以用于轮牧和季节性休牧围栏建设、舍饲棚圈和人工饲草地建设。《新疆维吾尔自治区和布克赛尔蒙古自治县草原生态保护条例》第二十三条规定，育草专项资金用途包括:“①天然草原改良;②优良草品种推广;③饲草饲料基地建设;④草原防火和鼠害、病虫害防治;⑤草原植被恢复;⑥草原建设、利用、保护等相关工作”。因此可知，草原生态补偿基金可以用于:①禁牧补助;②草畜平衡奖励;③舍饲棚圈和围栏建设;④牧民培训转移就业;⑤饲草饲料基地建设;⑥天然草原改良;⑦优良草品种推广;⑧草原植被恢复;⑨草原防火和鼠害、病虫害防治;⑩其他草原建设和生态保护项目。(4)草原生态补偿的方式和程序国务院常务会决定建立草原生态保护补助奖励机制，规定从2011年起，中央财政每年安排资金134亿元，在内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省(区)，全面建立草原生态保护补助奖励机制。自2003年退牧还草工程实施以来，中央累计投入209亿元，惠及181县、90多万农牧民。国务院《关于完善退牧还草政策的意见》(2011年9月

2日)规定，今后围栏建设中央投资补助比例由现行的70%提高到80%，地方配套由30%调整为20%，取消县及县以下资金配套。从现有法律法规规定以及各地实践来看，草原生态补偿的方式主要是中央财政转移支付，同时也包括地方各级政府通过收取的费税进行一定的资金匹配。也就是说，草原生态补偿的主要方式为政府主导型模式。草原生态补偿的程序也主

要是靠财政管理规定来进行预算、拨款和执行。

2．我国草原生态补偿制度存在的主要问题从总体上看，我国目前草原生态补偿主要适用于草畜平衡奖励，划区轮牧、休牧和禁牧补贴;舍饲棚圈和围栏建设，饲草饲料基地建设、牧草良种补贴以及牧民的直接补贴等。从资金来源上看，主要是通过草原内各地方政府财政拨付的方式筹集生态补偿资金;从资金用途上看，主要是用于草原的生态恢复和牧民补贴;从资金受益主体看，主要是通过财政转移支付的方式将生态补偿金拨付给各地方政府，同时各级政府也会筹措一定的资金，最终的收益者是牧民、相关的建设单位以及主管部门。这种政

府主导型草原生态补偿制度机制存在不少问题，具体而言主要有以下几个方面:

第一，草原生态补偿主要依靠京津风沙源治理工程和退牧还草工程等工程、项目的实施，尽管政策性较强，但是在一定程度上欠缺草原生态补偿的长效机制。

第二，在强力推行退牧还草工程、风沙源治理工程以及退耕还草等工程、项目活动中，存在忽视农牧民原来的耕地和草原承包经营权的保护问题。而这些草原权益的享有者为了草原生态环境保护工程作出了一定的牺牲，丧失了一定的发展机会和利益甚至是权益的让渡。

第三，尽管我国已经确立草原生态保护补助奖励机制，即规定了禁牧退耕还草补贴、草畜平衡奖励、舍饲棚圈设补助以及牧草良种补贴等，但是该机制较为原则，欠缺如何操作的细化规定。在实践操作中，的确存在应该补偿的得不到补偿资金和不应该补偿的得到补偿资金问题，从而引起部分农牧民的不满并进而影响他们投身草原生态环境建设的积极性，最终危害草原生态环境保护①。

第四，与森林资源相比，草原生态补偿制度建设尚存在不少差距，相对也欠缺一些森林生态补偿方面的系列专门立法规定②。

第五，草原生态补偿资金的来源较窄，补偿方式主要依靠政府财政投入，像草原生态环境产权交易、碳汇交易、草原生态环境产业服务等市场化补偿机制存在一定程度的欠缺。

第六，除了补偿方式单一外，草原生态补偿在补偿依据、补偿对象、补偿标准、补偿程序和补偿资金来源上都有待进一步明确和完善。

四、我国草原生态补偿制度的完善对策

为了解决上述草原生态补偿存在的问题，同时避免草原地区走“贫穷—过度利用草原—草原生态环境破坏—更贫穷”的恶性循环道路，我们认为应当加强法律制度建设，改变过去依赖工程、项目的补偿方式，即要通过草原生态补偿各项法律制度建设来实现草原生态环境保护的长效机制。但是，鉴于我国正在着手制订《生态补偿条例》，目前并不适宜制订单独的草原生态补偿条例或法规。所以，我们可以考虑制订草原生态补偿的部委规章，或者在《生态补偿条例》颁布之后，制订适合于草原领域的实施办法。无论是立即着手制订草原生态补偿的部委规章还是将来制订《生态补偿条例》的草原实施办法，我们认为应当从如下几个宏观制度方面进行把握，即草原生态补偿的原则、补偿方式、补偿主体、补偿专项资金来源及使用等，并期待有助于解决我国当前草原生态补偿实践中所存在的问题。

1．草原生态补偿的原则

①公平原则。草原的生态效益属于人类社会公共利益，草原保护区域的农牧民由于生态环境保护公益而放弃一定的发展机会，该发展机会丧失的损失应当由其他享受了此生态利益的区域给予补偿，或者由国家根据其生态服务价值给予相应的补偿，以确保社会公平。

②“谁受益谁补偿、谁污染破坏谁赔偿”原则。草原资源生态环境效益具有扩散性，其恶化所导致的沙尘暴也会殃及他处。所以，草原生态环境质量改善的受益主体应当对因保护草原、改善草原生态环境质量而受损的主体给予一定的补偿。通过这种保护者收益的激励措施，来鼓励更多的农牧民等积极投身到草原生态环境保护工作中来。同理，向草原排放污染物的主体或者破坏草原生态环境的主体，也必须承担将受到污染或破坏的草原资源环境予以恢复和整治的法律责任。

③“谁开发利用谁保护”原则。合理开发利用草原是我国牧区和畜牧业发展使然，但是，凡是开发利用草原的农牧民、畜牧企业公司或者其他开发利用主体，都应当履行合理开发利用义务，并承担所开发利用区域的草原生态环境保护的法律责任。

2．草原生态补偿的方式和标准草原生态补偿的方式主要有政府主导支付方式和市场化方式等。前者既包括中央政府和上级政府纵向财政转移支付，也包括财政富裕地区尤其是草原生态受益区向贫穷地区和草原生态服务供给区横向转移支付。后者主要是指草原生态服务供给区或提供者通过谈判、协议等市场化机制获得受益区或消费者的补偿，也可以指通过政策扶持鼓励社会资金投入生态型产业、环保型产业来共同参与草原生态环境保护建设。不论是政府财政补偿方式，还是市场化方式，都可以采取如货币补偿、实物补偿、智力培训补偿和技术补偿等不同的补偿形式。在坚持政府主导型草原生态补偿方式的前提下，还应当积极探索和鼓励市场补偿方式，例如草原碳汇交易、生态补偿协议等。关于草原生态补偿标准，既要考虑现实可操作性和一定的动态变化性，又要特别注意补偿的公平性和长期性。至于具体补偿标准的制定，则应当参考科学研究成果，依照草原恢复的投入成本、生态服务价值①、生态环境保护者丧失机会成本和生态服务消费者的支付意愿等来确定。同时，随着国家和地方政府财力的提高和人民物质文化生活水平的提高，我国草原生态补偿标准随之调整和提高也是顺应时代发展之必然。

3．草原生态补偿的补偿主体和受偿主体草原生态补偿金的受偿主体主要是草原地区的农牧民、一些从事草原饲舍、围栏等相关工程建设的单位以及其他草原生态环境的保护者［2］、建设者和受损者。农牧民为了改善草原生态环境不耕种、不放牧、减少放牧或减少牛羊栏数等而丧失了不少发展机会利益，理应得到补偿。同时，其他为了草原生态环境保护作出贡献的建设者和保护者也应当得到补偿，更何况我国牧区不少草原并没有被承包到农牧民，所以这些草原的保护者、守护者、建设者也应当得到补偿。草原生态补偿金的补偿主体在过去主要是中央政府、草原地区政府和草原生态环境受益地区地方政府比如京津地区，现在补偿主体还应当扩大至草原生态资源的开发利用者、污染物的排放者、草原资源产品的消费者和其他草原生态效益的享受者［3］或者受益者［2］等。

4．草原生态补偿专项资金来源及使用

草原生态补偿专项资金可以从如下途径来筹集:中央财政纵向转移支付;地方财政横向转移支付;利用草原的企业所交纳的资源费或资源税和草原植被恢复费;征、占用草原所交纳的补偿费;草原管理费;社会捐赠等。草原生态补偿专项资金用于退耕还草补贴、草原禁牧补助、草畜平衡奖励、舍饲棚圈设补助、牧草良种补贴、飞播种草补助、牧民生产资料综合补贴、绩效奖励等。该专项资金的使用一定要严格按照财政预算执行，并遵守财政法律法规，做到专款专用。

五、余论

草原生态危机的产生主要是由于牧区人口和牲畜头数持续不断地增加，超载放牧导致草场承

载能力持续下降，这“一升一降”必然引起草原退化沙化、沙尘暴频发。随着京津风沙源治理工程和退牧还草工程等工程、项目的实施，通过生态移民使草原牧区人口降低，依照草畜平衡降低牲畜头数，并通过退耕还草、禁牧、休牧轮牧等措施使草原的承载能力上升，这“一降一升”终于使我国草原生态环境恶化的局面得以根本性遏制，草原生态环境趋向好转。本文所探讨的草原生态补偿法律制度机制或许是一种可以避免这一悲剧重演的药方。这一长效机制需要通过立法和设立草原生态效益补偿专项基金来实现。但是，是否还存在其他可能的解决之道?草原生态环境保护可否回归蒙古民族的生活习惯和民族禁忌?例如，蒙古民族过去按季节迁徙的游牧生活习惯不正是当今强制推行的休牧轮牧措施吗?移动的蒙古包、炉灶以及用牲畜粪便或枯草做饭不都是很好的保护草原自然生态环境的举措吗?少数民族习惯对草原生态环境保护尽管本文没有涉及，但确实是一个值得研究、谈论、深思的话题。在游牧时代，草原作为牧民的放牧之地具有公共物品属性。但如今的草原却被碎片化、围栏化，被划分为不同的权利主体所享有:草原之上有国家、集体的所有权①。国营或集体单位享有的国有草原使用权②，农牧民或其他主体的承包经营权等③。如何协调各方利益主体的权益安排也一直是草原生态环境保护挥之不去的法律命题。