作者  董景山 北京农学院文法学院法学系教授

美国实行土地私有制，联邦拥有大约32%的土地，①主要集中在美国西部，州及地方政府大约拥有10%的土地，私人拥有大约58%的土地。美国土地资源丰富，耕地、牧地约为4.3亿公顷，占全球农业用地的10%左右。虽然土地资源丰富，但美国同样面临城市扩张、农地转用、土壤退化、水土流失等威胁土地可持续利用的问题。②因此，加强土地利用管制也是美国的现实选择。根据“美国宪法第十修正案”，警察权非来自联邦政府或禁止授权联邦政府，而由各州分别保留，或者属于人民。警察权是州当局为改善所辖区域内居民的健康、安全、道德及一般福利而管制相关行为和进行强制命令的资格。土地利用管制作为限制私人财产权利的手段，属于警察权的范畴。因此美国土地利用管制的重心在州和地方当局，但是联邦层面对土地利用管制并非无所事事，而是在宪法许可的范围内发挥着重要作用。美国联邦层面的土地利用管制策略归纳起来，主要可以体现在以下层面，一是对联邦所有土地的管理，二是联邦对州等土地利用管制的立法引导，三是通过联邦项目参与土地利用管制，四是联邦最高法院的判决对州等土地利用管制相关规则、手段的审查确认。

一、对联邦所有的土地的利用管制对联邦所有土地的利用管制主要由内政部下属的联邦土地管理局（The Bureau of Land Man－agement）实施，该局于1946年由联邦土地综合办公室 （The General Land Office）和放牧服务局（the U.S. Grazing Service）合并而成，最早可追溯到1812年建立的联邦土地综合办公室。它管理超过2.45亿公顷的联邦（地表）土地，这些土地主要分布在美国西部的十二个州，包括阿拉斯加。③对联邦所有的土地的利用管制主要是基于1976年国会颁布的《联邦土地政策与管理法案》来进行。联邦所有的或公有的土地主要是为了满足服务于国家利益。按照《联邦土地政策与管理法案》的规定，联邦所有的土地将保持其当前作为自然资源的自然属性，而不是通过开发利用进行农业生产或者城市发展。《联邦土地政策与管理法案》还就土地的获得与处置、放牧许可、指认管理区域等土地利用进行管制规定。在放牧许可方面，由农业部长和内政部长联合就管辖的西部十一个州的公有土地通过研究确定一个对联邦和获得放牧许可的人都公平的收费标准。除了对放牧许可等的管制外，对一些联邦土地通过指定保护区域的方式进行管制。如在该法案中，指定“加利福尼亚沙漠保护区”“亚奎那头杰出自然区”“化石森林研究自然区”等，对相关区域内的土地利用按照特定的目标进行利用。

二、对州等地方土地利用管制的立法引导

（一）“标准法案”的立法引导模式通常认为1916年纽约市的《建筑分区规则》（Building Zoning Regulation），是美国历史上第一部土地利用管制法律。①受纽约市的立法启发，美国商务部在二十世纪二十年代先后颁布了两部关于土地规划、区划的法律。第一部《标准分区授权法案》（Standard Zoning Enabling Act）是由当时的商务部部长胡佛（其后的总统）任命的“土地分区咨询委员会”1921年制定出来，其后经过数次修改于1924年5月出版了第一个版本，于1926年出版了修订本。第二部土地利用管制的立法《标准城市规划授权法案》由商务部城市规划与分区咨询委员会制定并于1928年颁布。

（二）“标准法案”的地位和作用这两部法案都是在商务部主持下制定的，其本身并不直接应用于实践，但的确起到引导各州相关立法的作用。美国学者曾评价联邦的土地利用管制策略：“因没有联邦土地利用管制的直接实践，因此他们寻求政治上的可行措施说服地方政府，更多地影响其土地利用决策。”②关于联邦法案的重要作用，胡佛在1924年《标准分区授权法案》的前言中指出：关于这部标准分区授权法案其重要性怎么强调都不为过。各州迫切需要像这样的标准法案出台，在法案出台不到一年（即1922年），就有11个州全部或部分借鉴该法案通过了州土地分区法案。③上述两个标准法案引导确立了美国城市规划的基本体系，并确立城市土地利用管制的一些基本措施：成立土地分区或土地规划委员会、创设土地规划、土地分区、土地细部控制、区域规划等城市土地利用管制工具。从美国警察权的相关规定可知商务部制定的涉及土地利用管制的《标准分区授权法案》与《标准城市规划授权法案》并不能在实践中产生法律拘束力，坦诚地说，它们就是起到各州制定相关法律模板的作用。这个从胡佛为两个标准法案前言的字里行间中都可以体现出来，如在《标准城市规划授权法案》前言中谈到，“该法案未包含生效条款，因为几乎每个州关于生效条款的惯例和形式可能都有所不同。所以当然应当按照各州的地方立法惯例来制定相应的生效条款。”④在《标准分区授权法案》的“一般提示”中也指出：“就所有情形而论，授权法案是建议性的。”而且其同时提示“对该法案进行尽可能少的修改，因为它是对大量有关分区案件的结论审查理解的基础上而制定出的。”⑤实践证明，这两部法案虽然在今天看来尚有许多不足，但的确对美国州等地方建立和实施以土地分区及土地规划为基础的土地利用管制制度起到了“标准”和“模板”的作用。“标准法案”对州及地方土地利用管制立法产生实际而重要的引导效果。

三、通过联邦项目参与土地利用管制除了上述标准法案的方式外，联邦还通过实施相关项目参与土地利用管制，这些项目主要涉及到对农业用地和环境生态资源用地等的保护、保育而建立。这些项目的建立、实施需要联邦立法的支持确认，其项目预算资金等需要国会批准。这些项目是土地权利人自愿参与，与联邦项目执行部门签订合同。通过合同在土地上产生保护性地役权，从而对土地利用进行约束。近年来，不论联邦还是地方政府越来越多的项目采取合同的方式进行土地利用管制，“利用合同（进行土地利用管制）似乎是不可避免的，是按照土地利用管制的演变逻辑而产生的。”①（一）有关农用地利用管制的立法及项目对农用地利用管制，联邦政府在1981年颁布了《农地保护政策法案》（FARMLAND PROTEC－TION POLICY ACT），该法案是 《农业和食品法案》的组成部分，关于该法案的出台背景在该法案中有明确陈述：国会认为农地是国家独一无二的自然资源，并为国民持续提供必要的衣食福利；每年都有大量农地不可逆转地由现实或潜在的农业使用转为非农使用；农地持续减少威胁到美国满足提供足够的食品及纤维的国内需求能力以及对外出口的需求；大量农地用于非农用地破坏了大量农村区域的经济基础。②据有关资料显示，美国1992-1997年的5年里有大约6百万英亩的耕地被开发。1983-1993年，康涅狄格州每年损失8英亩的耕地，照此速度，该州2047年将没有任何土地可以耕种；印第安纳州1890年拥有220万英亩的耕地，到目前，其中1/3的耕地已经被开发。③可见，土地农用转为非农使用是世界性的难题，即使土地资源尤其耕地资源极为丰富的美国，也面临农地非农化的压力，美国的《农地保护政策法案》正是在耕地快速非农化的背景下出台的。

1.《农地保护政策法案》的地位虽然按照美国宪法，联邦政府并不能对非国有的土地利用采取直接强制管制措施，但是，其仍然可以采取一些不违背宪法的变通措施，配合协助州等地方政府及私权主体缓解“农地非农化”的趋势，其中一个重要途径就是联邦项目。正如法案对其立法目的的阐释：目的是通过联邦项目的贡献减少农地不必要的及不可逆转的非农化使用的程度。确保联邦项目管理的方式，在切实可行范围内，与州、当地政府单位以及私人的项目和保护农地的政策相容。④联邦政府深知农地的重要性以及持续不可逆转地由农用转为非农用的现状，而根据一般警察权联邦政府又无权直接对农地利用等作出直接的强制管制手段，所以通过《农地保护政策法案》制定一系列非强制的联邦政府项目来参与、引导对农用地的保护。

2.农地保护政策按照《农地保护政策法案》，项目保护的耕地被分为三类：基本农地（prime farmland）、特定农地（unique farmland） 及具有州或地方重要性的农地（farmland of statewide or local importance）。农业部与其他部、局、独立委员会以及其他联邦机构合作建立标准，以评鉴联邦工程在农地非农化方面的效果。部、局、独立委员会及其他联邦机构将依据所建立的标准确认联邦工程非农化土地的数量，确定并考量联邦工程对农地保护的负面效果，考虑采取适当的替代措施减少负面效果。确保联邦工程与州、地方政府的项目及农地保护政策和私人农地保护项目的兼容。农业部向州、地方政府、个人、组织和其他联邦机构提供恢复、保持、改善农地数量与质量的有用信息。另外，向州、地方政府、个人等提供农地保护的有用资讯被规定为农业部的义务。除了上述内容之外，《农地保护政策法案》还规定农业部鼓励向致力于通过实施项目和政策限制农地非农化的州、地方政府以及非营利组织提供技术协助。该法案还规定联邦政府各部门都要对现行政策及程序进行审查，凡是与农地保护目标相左的内容都必须加以修改。另外，农业部通过下属相关部门与各州广泛合作，设计和实施农地保护教育材料和项目，强调生产性农地对国家福利的重要性，将相关教育材料通过传播媒体、学校、团体以及联邦机构进行传播。为了农地保护的目标，农业部部长可以现有设施、资金通过政府奖助、合同以及其认为适当的措施实施农田保护。该法案还指出，法案并未授权联邦政府在任何情形下对私有的和非联邦所有的土地的使用管制，或者在任何情形下干涉相关土地权利人的权利。值得一提的是，该法案要求农业部负责建立土地评估与现场评价体系（Agricultural Land E－valuation and Site Assessment System，LESA）。鼓励州政府及地方政府发展LESA体系。为了实现《农地保护政策法案》的目标，通过LESA体系可以与区域和各州进行合作，为基本农田保护获得基本农田土壤标准的发展及相关数据。

3.联邦农地保护的主要项目联邦农地保护的代表性项目是农牧地保护项目 （The Farm and Ranch Lands Protection Pro－gram-FRPP），该项目是自愿参加的联邦项目，由联邦政府支付适当的资金购买适格农地的保护性地役权（conservation easements），又称作消极地役权。①保护性地役权的作用是将土地所有者对土地的非占有性权益转移给其它主体。②设计该制度的目的旨在保护所指向的特定利益———如：保护农地，避免农地被开发。FRPP最早是由《1996年联邦农业改进与改革法案》所创设。该项目由联邦自然资源保育服务局（NRCS）负责。FRPP为州、地方和私人的农地保护行动提供财政支持，保护农地和牧地不被转用，还可以培养民众关于农牧地保护的意识。除了FRPP外，联邦政府还有许多资源保护项目也涉及到农牧地的保护。综上，《农地保护政策法案》及相关的保护项目通过对非联邦所有农地进行土地利用“管制”，“联邦的项目和行动对土地利用产生重大影响”，③发挥了联邦对农地保护的“最大”作用。根据美国农业部的“2012财政年度耕地保护政策法案年度报告”，从1996-2012年期间，联邦支付了超过11.2亿美元用于农地和牧地保护项目 （FRPP），购买了49个州4331个农场和牧场的地役权，共保护了接近116万英亩的的土地。④

（二）从资源保育角度对土地利用管制立法及项目的简单考察美国联邦层面将土地视为重要资源的认识，可以追溯到二十世纪三十年代的美国黑风暴（DustBowl）时期。那时美国大平原由于连续干旱及土壤裸露等原因，在三十年代初期连续几年发生沙尘暴，有上百万吨的地表土壤被吹进大西洋，造成大量的地表优质土壤的流失。在此背景下，当时总统下令成立了土壤保育局（Soil Conservation Ser－vice），国会于1935年通过了《土壤保护法案》（TheSoil Conservation Act）。其后，土壤保育局会同相关部门从技术等方面对土壤保育进行了卓有成效的工作。1936年，国会出台了 《洪水控制法案》（Flood Control Act），控制水土流失。由土壤保育局负责选择相关湿地，并调查、设计洪水控制规划。1936年国会修改 《土壤保护法案》（The SoilConservation Act）后，颁布《土壤保育与国内分配法案》，授权农业部长采取付费和援助支助的方式支持被认定的土壤及水保育措施。根据1944年的《洪水控制法案》，资源保育服务局根据授权开始了第一批11个湿地工程项目。1953年通过了《农业拨款法案》（Agricultural Ap－propriations Act of 1953），资源保育服务局根据授权又建立了另外的63个工程项目。1954年，国会通过了《集水区保育与洪水控制法案》（WatershedProtection and Flood Control Act），授予资源保育服务局永久的湿地规划权。迄今为止，资源保育服务局已经完成了2000多个湿地工程项目，并在其上建设11000多座水坝，发挥防止水土流失、洪水控制、水供应、休闲以及提供动植物栖息地等多重功能。20世纪60-70年代人们对健康环境开始广泛关注，其突出表现是1970年诞生了第一个地球日。对环境的关注也体现在立法上，1970年时任总统尼克松签署了《国家环境政策法案》（The Na－tional Environmental Policy Act）。该法案要求联邦各机构评估并报告他们的行为对环境的影响。1972年国会通过了《农村发展法案》（Rural De－velopment Act of 1972），该法案授权建立国家资源清册（National Resources Inventory），促使人们更好地了解土地利用变化对土壤侵蚀的影响。1977年的 《水土资源保育法案》（The Soil andWater Resources Conservation Act of 1977），要求美国农业部定期向国会报告非联邦土地上水土资源的状况，以制定更有效的保育政策和法律。20世纪80年代的农业危机，促使土地资源保育作为资源保育法案一部分的开放性革新。1985年的 《食品保障法案》（The Food Security Act of1985）通过其中的农夫条款、高易受侵蚀性土地规定等条款的规定，将资源保育内容纳入到参加农业部项目的先决条件。与此同时，建立资源储备项目，向农民支付租金支持农民退耕还草、还林。这期间，保护性耕作实践已被广泛接受，从而带来土壤流失的显著降低。根据1985年的《农场法案》（Farm Bill）的授权，资源保育服务局建立“资源保育储备项目”，为储备项目区域提供长期的租金（10年）保护耕地及在其上种植植被。根据1990年的《农场法案》授权资源保育服务局设立湿地储备项目，提供资金通过设立长期或永久役权恢复土地。1990年的《食品、农业、保育和 贸 易 法 案》（Food，Agriculture，Conservation，andTrade Act of 1990） 改变了以往将农地保育与资源保育分别规定的立法模式，将农地保育作为资源保育的一部分进行规定，共同放在《保育项目促进法案》中 （Conservation Program ImprovementsAct）。①在该法案中提出农业部应进行（休耕）土地不进行农业生产的环境效益与返回农业生产后的经济效益对比研究，在该法案中，还授权农业部从1991年到1995年每年300万-500万英亩的指标，支持相应农场进行资源保护作物的耕作。②相关农场要加入该项目必须制定统一的农场规划、参加项目的土地每年不少于20%的面积种植资源保护作物，参加项目需得到农业部部长的批准，与农业部签订合同，并获得相应的补贴。1996年国会 《联邦农业促进与改革法案》（FEDERAL AGRICULTURE IMPROVEMENTAND REFORM ACT OF 1996） 也单列资源保育部分。主要就高侵蚀性土地保育、湿地保育、环境保育面积储备工程、保育资金与管理、国家资源保育基金以及林地方面的保育及相关项目进行了规定。2002年国会颁布《农场保障和农村投资法案》（FARM SECURITY AND RURAL INVESTMENTACT OF 2002），该法案资源保育部分对保育保障、保育储备项目、湿地储备项目、环境质量激励项目、草地储备项目、放牧及野生动物栖息地激励项目、农地保育项目、大湖流域项目、保育走廊示范项目进行了规定，另外还对资金及其管理进行了规定。2008年国会通过了 《食品 保育 能源法案》（Food，Conservation，and Energy Act of 2008），在该法案的第二大部分“资源保育”下分成十小部分分别就下列事项进行了规定：高易受侵蚀土地和湿地保育、保育储备项目、湿地储备项目、保育引领项目、农地保育和草地储备、环境质量激励项目、1985年食品保障法案规定的保育项目、保育项目的资金与管理、其他法律规定的保育项目、保育规定杂则。2014年国会通过了《农业法案》（AgriculturalAct of 2014），该法案代表联邦立法层面对土地资源保育的最新理念，在该法案中资源保育部分仍然作为整个法案的第二部分，这是自1990年《农场法案》以来一直采取的体例安排，可以看出立法机构对资源保育的重视程度。该部分就保育储备项目、保育引领项目、环境质量激励项目、农业保护性地役权项目、区域性保育合作项目、其他保育项目、资金与管理、过期项目的废除与过渡规则以及技术性修订等进行了规定。

四、联邦最高法院对土地利用管制制度的影响众所周知，在英美等普通法系国家，判例是重要的法律渊源。判例会起到建立重要的法律规则、确立重要的法律理念、引领相关的价值取向的作用。在土地利用管制方面，判例对相关制度的建立具有重大影响。篇幅所限，撷取一二例证。

（一）欧几里得村与安布勒物业公司案③欧几里得村是俄亥俄州克利夫兰市郊区的一个村（Village），在美国，村是一个独立的政治与市政主体，有自己的管理机构，可以独立管理相关的事务。该村约有5000-10000居民，占地大约12-14平方英里，大多数土地是农地和未利用的土地。为了调控和限制贸易、工业、公寓、双户住宅、单户住宅的位置以及建筑物的大小和高度，1922年11月13日，欧几里得村务委员会通过条例决定建立综合分区规划。根据分区规划，整个村庄划分为六类使用区，各使用区的界限以及用途和建筑物的高度、密度等都有明确规定。安布勒物业公司在该村靠西边直至尽头有68英亩的土地。该公司所有土地部分在被划分的六类区域中主要用于住宅的区域，不能进行工业开发。由于该村位于城市郊区，城市扩张需要工业等用地，当时用于工业开发的土地售价远高于住宅用地的售价。安布勒物业公司在诉状称：“其所有的大片土地是空置的，多年来一直在为工业用途的销售和开发，尤其已立即处于进行工业开发的道路。对于这样的使用，市场价值约10000美元每英亩，但是如果仅限于住宅用途，市场价值不超过2500美元每英亩。”安布勒物业公司认为与其他土地相比，其所有的部分土地价值产生了减损，认为村土地用途分区的条例违反了美国联邦宪法第十四修正案：“未经正当法律程序剥夺自由、财产，拒绝法律上的平等保护”，即其违反宪法。因此，安布勒物业公司将欧几里得村诉至法院。地方法院支持了安布勒物业公司的主张。欧几里得村向联邦最高法院提出上述，联邦最高法院终审判决推翻了地方法院的判决。撰写 本 案 判 决 书 的 大 法 官 萨 瑟 兰 德（SUTHERLAND，J.）在判决理由中写道：被上诉人的控诉要旨是：由于受到条例的一般和广泛限制，它的部分土地不能用来作为某种用途而销售。这是由于条例中许多规则中的一个或更多规则强加产生的限制效果。由于没有证据可揭示土地的价值和市场性，除了纯粹的投机，我们没有根据得出这样的结论：是由于这些规则对土地价值等产生了可评估的影响效果。基于这种状况，我们足以得出结论，条例从它的一般范围和主要功能，就此处所涉及的规则而言，是有权机构对权力的有效运用。欧几里得案确认了土地分区的合宪性，从判例角度承认了土地分区制度的宪法基础。

（二）太浩湖案

①太浩湖是跨越加利福尼亚州和内华达州，面积达501英里的湖泊。太浩湖有独特的美，太浩湖的水清澈透明，主要因为没有其他湖泊存在的藻类。但是，不幸的是太浩湖在过去40年来其原始的状况不断恶化，土地开发的增长给蓝色的太浩湖带来威胁。在20世纪60年代，太浩湖区域生机勃勃的开发引起了重大关注，1968年加利福尼亚州和内华达州两个州的立法者共同通过了“太浩湖区域规划合同”。1969年得到国会批准，两个州成立了太浩湖区域规划局 （TAHOE REGIONALPLANNING AGENCY:TRPA），以便“调整和管制太浩湖盆地的开发和保护其自然资源”。按照规划合同，TRPA于1972年颁布土地使用法令将盆地的土地划为七种“土地功能区”，主要依据土地坡度并考虑其他影响因素。每个区都有指定的土地覆盖率———该土地不能渗透覆盖的建议限制百分比。②但是，由于法令规定的例外情形太多，所以根本未能有效限制住宅的开发。加利福尼亚州对TRPA不满，撤回了对其财政支持，并单方面在加州所在的部分土地实行较为严格的限制措施。最终，两州经过国会和总统批准，于1980年12月对“太浩湖区域规划合同”的框架、功能进行广泛修改，并投票决定了TRPA的操作规程。由于种种原因直到1983年也未能通过太浩湖新规划。无奈，TRPA通过了一个决议（Resolution 83-21），“中止所有的审查和批准项目，包括已被接受的新项目。”这样，83-21决议规定了8个月的期间禁止在高度危险土地上进行建筑。作为综合措施，81-5法令和83-21决议规定在加州及整个盆地区域溪流敏感区域土地上32个月内禁止建设，在内华达州敏感土地上8个月禁止建设。该案件的争议就是针对32个月的禁建期而产生，太浩湖保护委员会（由经批准的和未经批准的大约2000位太浩湖地区的业主组成的非营利公司）认为太浩湖区域规划局的决定对业主的土地权利行使的限制构成准征收，要求进行经济补偿。区法院审理后认为并不构成部分准征收，但太浩湖区域规划局的禁建管制对业主产生“几乎等同于直接征用”的效果，因此应予以公平补偿。双方均不服，上诉到联邦第九巡回法院。与区法院观点不同，上诉法院认为，管制措施对业主的不动产只是造成临时性的利益影响，并未构成持续性的征收。对不动产的征收应当将其看做一个权利束，对权利束中一股的破坏并不构成征收行为。关于太浩湖保护委员会提出的本案应适用lucas规则，第九巡回法院认为，lucas规则只适用于极少数案件，当政府行为永久剥夺全部经济利益时，才能适用该规则。太浩湖保护委员会继续上诉于联邦最高法院，联邦最高法院支持了联邦第九巡回法院的裁决。大法官史蒂文斯在判决中指出，我们不认为临时性质的土地使用限制决议构成征收，不同于“非常情形”下政府剥夺所有权人的所有经济使用（权利）如：lucas案，81-5法令和83–21决议的临时管制手段在规划行为中被广泛应用，其恰恰是为了实现永久发展的战略。事实上，规划发展的社区就会产生开发的临时管制，或它们通常被称作“间隔开发控制”，是成功开发的基本工具。联邦最高法院最后支持了联邦第九巡回法院的裁决。

（三）两案的简单启示

1.联邦最高法院主要从宪法层面对土地利用管制争议进行处断美国涉及土地利用管制的联邦最高法院案例较多，此处选择的两个典型案例，目的在于从普通法角度窥视司法在美国土地利用管制制度中的作用。由于美国宪法多为笼统的原则性条款，所以当产生合宪与否的质疑时，需要最高法院的解释。欧几里得村案例就是一个典型的合宪性与否的判断案例，此案中法官确认了欧几里得村的土地利用分区管制的合宪性，正是通过这样的案例，从而确立了州等地方政府对土地利用进行管制的宪法基础。

2.联邦最高法院的判决对美国的土地利用管制制度体系具有重要的塑造作用可以说，法院的不同判决必然会在一定程度上影响土地利用管制的走向，有学者认为“正是最高法院对欧几里得案件的裁决，促成了现在美国土地分区制度的现状。”①在太浩湖案中，联邦区法院认为太浩湖区域规划局的临时禁建管制行为对原告的不动产构成了当然征收，因此应该给予公平合理的补偿。但是，联邦第九巡回法院和联邦最高法院则认为这是符合规划理念的行为，并认为正是这种开发间隔行为使得开发得以成功。其实其背后的原因乃是太浩湖当时开发的情形已严重威胁该区域土地的可持续利用，而太浩湖区域规划局的临时管制措施正是在未有统一规划之前的紧急临时管制行为。如果支持太浩湖保护委员会的主张，则太浩湖区域的土地可持续利用必将面对空前压力。从区法院和联邦最高法院的判决可以看出，是法院的最终判决影响了土地利用管制制度的走向。

五、美国联邦层面土地利用管制策略的启示

（一）联邦三途径对土地利用管制的引领作用虽然因为一般警察权在州等地方当局，联邦政府不能对土地利用采取直接的管制措施。但是，联邦通过三个途径对土地利用管制进行引领，也发挥了不容忽视的重要作用。其一，通过国会的相应立法，阐释土地利用管制的重要性。如20世纪30年代的《土壤保护法案》，就是阐释高易侵蚀性土地保护重要性的法律。并且通过立法建立联邦参与土地利用管制的项目。与此同时，国会也是对联邦土地利用管制项目资金预算的审批机构，通过对预算资金的批准，促进联邦参与土地利用管制的力度。其二，联邦政府主要通过两个途径参与土地利用管制。一是相关部门执行土地利用管制的联邦项目，如自然资源保育服务局的资源储备项目等引领各州及地方政府的土地利用管制实践，并为地方的土地利用管制行为提供技术、资金支持。二是通过联邦政府相关部门制定“标准法案”，为州等地方立法提供范本，从而促进了州及地方当局土地利用管制的立法。其三，通过联邦最高法院的判例确立土地利用管制的一系列规则。通过这些规则的确立，使得美国土地利用管制制度在不同时期尽量实现不同利益的平衡。

（二）土地可持续利用是当前及未来土地利用管制的根本性目标自20世纪70年代开始，美国已经注意到从资源保护的角度进行土地利用管制，联邦的项目中无论是保护性地役权项目还是农业区项目等，都将土地作为资源要素来对待，并寻求对土地的可持续利用。到20世纪90年代，随着“理性增长”理念的产生和实践，更是凸显了土地可持续利用的旨向。在美国国家环保局网站上，可持续社区、交通与可持续等都是重要的主题。②在很多州，都通过立法接受了“理性增长”理论，如马里兰州自1992年接受“理性增长”理论开始，在1992、1997、2006、2009、2010、2012年先后六次进行“理性增长”的立法。美国已经将可持续利用作为土地利用管制的根本性目标，并落实到立法及实践。

（三）建立多层次配合、支持地方的土地利用管制策略美国联邦层面已建立了从部门行为检视、国民教育、实际参与等多层次配合、支持地方的土地利用管制策略。其一，明确土地对国民福利的重要性。虽然联邦不能直接对土地非农化进行管制，但是从联邦层面明确农地的重要性对州及地方政府具有启示作用，后者可以警察权为依据进行相关的立法。另外，在联邦层面强调农地保护的重要性彰显土地利用管制是不容忽视的问题，无论对于联邦和州土地利用管制措施的实施都有助益。其二，重视通过教育手段使国民明确土地利用管制的重要性。法律制度和社会政策的落实，与人们对制度与政策的了解及相关知识与意识有紧密关联。通过宣传教育，提高民众土地保护的意识，有助于有关土地利用管制项目的实施。其三，对联邦自身项目的审查检讨。联邦因为军事、交通建设等各方面的原因，会实施一些联邦项目，这些项目可能会促使农地非农化。该法案要求农业部对联邦项目每年进行统计，统计其导致的农地非农化的数量及占用土地的类型，联邦各部门要就相关农地非农化的情形向农业部申报。并尽量采取替代措施减少这种负面影响。换言之，就是联邦从自身做起，尽量避免和减少农地非农化。其四，明确农业部对州、地方政府及非营利组织等在土地保护上的关系。明确农业部的技术协助责任；强调农业部农地保护项目与州、地方政府及非营利组织在农地保护项目和保护政策上的兼容性、一致性。即农业部的项目将与后者的农地保护努力形成合力，而不能产生歧向甚至反向效果。其五，借助科学手段，提高土地保护效果。农业部建立LESA体系，通知并鼓励各州建立并使用该体系。通过土地评价和现场评估，能够得到土地从土壤到坐落等各方面的实测数据，并不断更新，这样就使农地保护建立在科学数据之上，由此促进农地保护的科学高效。并且规定农业部要每年向国会报告非联邦土地资源的利用状况，以便联邦掌握土地资源的确切数据。虽然我国的政治法律体制与美国截然不同，但从美国联邦层面土地利用管制策略中仍可发现许多值得借鉴之处。如重视对土地资源重要性认识的国民教育，重视对联邦政府自身行为的检视，明确联邦与州等地方当局在土地利用管制上的关系，强调、明确联邦相关部门在土地利用管制中所负有的义务，重视科学手段在土地利用管制中的作用以及土地资源利用状况的年度报告制度等相关理念、做法，都值得我国在修订、完善现行土地利用管制制度时作为借鉴。