第２９卷  第３期

２０１４年７月

北 京 农 学 院 学 报

ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦＢＥＩＪＩＮＧ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ ＯＦ ＡＧＲＩＣＵＬＴＵＲＥ

Ｖｏｌ．２９，Ｎｏ．３ Ｊｕｌｙ，２０１４

中国农产品追溯法律制度探析

李向楠，佟占军＊

（北京农学院 文法学院， 北京１０２２０６）

摘 要：随着社会经济的发展，农产品质量安全问题越来越受重视。建立农产品追溯法律制度有利于维护市场秩序、应对贸易壁垒和保障公民权利。中国农产品追溯法律制度存在主体缺失、地区标准不统一、处罚力度弱、追  溯执法缺乏协调、社会参与程度低等问题。应从增加义务主体、统一各地区关于追溯的规定、加大处罚力度、统  一监管职责、提高社会参与度等方面加以完善。

关键词：农产品；质量安全；追溯法律制度

中图分类号：Ｆ３２３．５  网络出版地址：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｎｋｉ．ｎｅｔ／ｋｃｍｓ／ｄｅｔａｉｌ／１１．２１５６．Ｓ．２０１４０５０７．２０３４．０５２．ｈｔｍｌ文章编号：１００２－３１８６（２０１４）０３－００８７－０３ 文献标志码：Ａ ．ｓｓｎ．１００２－３１８６．２０１４．００４１

ＯｎｌｅｇａｌｓｙｓｔｅｍｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｐｒｏｄｕｃｔｓｔｒａｃｅａｂｉｌｉｔｙｉｎＣｈｉｎａ

ＬＩＸｉａｎｇｎａｎ，ＴＯＮＧＺｈａｎｊｕｎ＊

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农产品是指来源于农业的初级产品，也就是在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品，是食物的主要来源。随着 重金属超标、农兽药残留、疯牛病等事件的发生，农产品质量安 全受到前所未有的关注。农产品追溯法律制度是农产品质量安全的重要保障，农产品追溯是以现代计算机网络技术以及传统的农产品登记记录制度为依托，对市场各个阶段的信息流进行连续性的记录和保障，来追溯确认有问题农产品的一种制度，其建立有助于农产品质量的控制和在必要时候的召回［１］。

１ 中国建立农产品追溯法律制度的必要性

农产品是城乡居民的主要食物来源，建立农产品质量安全追溯法律制度，有利于保障公民权利，有利于维护市场秩序，有利于应对国际贸易壁垒，提高中国农产品国际市场竞争力。

１．１  保障公民权利

建立农产品追溯法律制度，有利于保障消费者的知情权，进而保障公民的生命健康权。美国学者谢尔逊等将商品分为搜寻品、经验品、信用品［２］。搜寻品是在购买前能够获得充分信息并能够判断其品质的商品，如商品的外观；经验

品是在购买后才能够判断其质量的商品，如产品的口感；信 用品是在消费以后也不能够判断其品质，需要借助于其他信 息才能够决定其品质的商品，如产品的安全性、营养价值等。农产品具有生物学的特性，所富含的营养价值因为其生长过 程而有所不同，质量具有不确定性和差异性。同时，农兽药 残留、抗生素、激素、营养成分、病菌含量、化肥使用残留等对 农产品质量造成的影响，即使在消费者品尝后也不一定能够 做出准确的判断。农产品具有经验品和信用品的特性。农 产品质量安全关系公民的身体健康和生命安全，农产品追溯 则是保障农产品质量安全的关键措施。中国共产党第十八 届三中全会决议提出，要完善统一权威的食品药品安全监管 机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度。２０１３ 年１２ 月２４ 日的中央农村工作会议指出，食品安全源在农产品，基础在农业，必须 正本清源，首先把农产品质量抓好，用最严谨的标准、最严格 的监管、最严厉的惩罚、最严肃的问责，确保广大人民群众

‘舌尖上的安全’。农产品追溯法律制度能够明确生产者、经 营者的权利与义务，建立起约束机制，保障农产品的质量安

收稿日期：２０１４－０３－０４； 网络出版时间：２０１４－４－２８１４：２５

基金项目：２０１１年度教育部人文社会科学研究青年基金项目 （１１ＹＪＣ８２０１１０）； 北京新农村建设研究基地和首都农产品安全产业技术研究院资助

作者简介： 李向楠， 女， 硕士研究生， 研究方向为农村组织管理与服务，Ｔｅｌ：０１０－８０７９９４４８，Ｅ－ｍａｉｌ：ｎａｎ＿ｎａｎ６６＠１２６．ｃｏｍ

通信作者： 佟占军，男，教授，对外经济贸易大学法学博士后研究人员，研究方向为国际经济法和农业经济法，Ｅ－ｍａｉｌ：ｚｈｊｔｏｎｇ＠ｓｉｎａ．ｃｏｍ

全。建立健全农产品追溯法律制度，有利于严厉打击危害农产品质量安全的违法犯罪行为，保障公民的生命健康权。

１．２  维护市场秩序

农产品市场存在信息不对称的问题。其一，生产者与消费者的信息不对称，消费者从外观上难以辨识农产品的内在品质。其二，生产者与行政主管部门的信息不对称，因生产分散、地域广阔、产量巨大、追溯性差异及检测成本高昂，致使主管部门难以实施全面、全程监控。其三，行政主管部门与消费者的信息不对称，行政主管部门的农产品质量安全信息往往不能迅速有效传递给消费者，消费者缺乏做出抉择的信息［３］。农产品质量安全涉及不特定人群的生命健康，一旦发生安全事故则致害结果不可逆转，因此在市场按质定价的基础上，需要政府对农产品质量进行适度的干预。建立健全农产品追溯制度，可以通过跟踪农产品流向，减少致害农产品范围来维护市场秩序，促进市场经济健康发展。

１．３  应对贸易壁垒

２０世纪９０年代以来，全球范围内发生很多农产品质量安全事件，如牛奶金葡萄菌污染、疯牛病、口蹄疫等。世界贸 易组织（ＷＴＯ）规定，在涉及生命健康以及生态的情况下，各 国可以制定本国的标准和规则，可以实施超出国际标准的技术性贸易措施［４］。美国、日本和一些欧洲国家采用较高的技术标准，中国出口的茶叶、兔肉、鸡肉、猪肉、鱼肉和蔬菜等农 产品，由于农、兽药残留及重金属超标等问题，被拒收、扣留、退货、销毁、索赔和中止合同，一些传统的出口食用农产品被 迫退出国际市场。

在国际贸易绿色壁垒的制约面前，中国农产品竞争力较 弱，影响农民收入和农业的持续发展。建立农产品追溯体系， 建立健全农产品追溯法律制度，有利于锁定问题农产品的来 源，树立生产者责任意识，从而提高中国农产品市场竞争力， 消除绿色壁垒的影响，促进农业和对外贸易产业的发展。

２ 中国农产品追溯法律制度存在的问题

中国农产品质量安全追溯法律制度存在以下问题：中国 农产品质量安全法中义务主体的缺失、各地区规定不统一、法律惩罚力度较弱、追溯监管执法缺乏协调、社会参与度低。

２．１  义务主体缺失

２００６年通过的中华人民共和国农产品质量安全法（简称农产品质量安全法）第２４条规定，农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录，如实记载下列事项：使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期；动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况；收获、屠宰或者捕捞的日期。中国农产品生产者主要以农户为主，农户是由血缘关系组合而成的一种社会组织形式，是中国农业生产经营的主体，是农产品的主要供给者［５］。然而，在农产品质量安全法中，只规定农产品生产企业和农民专业合作经济组织两个主体，并未将农户纳入其中。

２．２  地区规定不统一

中国部分省市先后制定一些规章制度。农业部启动包括北京、上海等８个城市在内的农产品质量安全追溯试点，建立信息 库，推进网络平台建设，规范生产记录，要求生产者、加工者对农产品进行编码建档［６］。２００７年北京制定“北京农业局关于推进北京市动物标识及疫病可追溯体系建设工作的意见”。２００７年

山东作为试点，构建智能化食品安全追溯体系，为农产品溯源信息平台的建设和相关标准的制定提供基础。２０１１年上海市颁布实施“上海市食用农产品安全监管暂行办法”。

在市场经济调节下，农产品在全国范围内进行流通交易，虽  然中国部分省市已经出台农产品追溯措施，但是农产品追溯的 规定并不一致。如北京市和上海市在农产品追溯法律制度建设 的立足点不统一，“北京农业局关于推进北京市动物标识及疫病 可追溯体系建设工作的意见”中确定分级负责，确保质量的原  则，着重数据库建设、师资培训以及技术指导，具体规定市级进 行数据中心建设，各区县负责人员培训等内容，而“上海市食用  农产品安全监管暂行办法”侧重于推进农业标准化建设，强化农  用生产资料使用管理。这导致各区域之间数据库系统不统一， 对追溯区域间流通的农产品造成障碍。

２．３  处罚力度弱

根据农产品质量安全法第４７ 条、第４８ 条规定，对于未建立或伪造生产记录或者未按照要求保存生产记录的生产企业、农业合作社和其他经济组织，责令尽快改正，如果逾期不改正的，则处以２０００元以下的罚款；对于农产品销售不按照标准进行包装、标识的，应责令整改，逾期不改正的，应当处以２０００元以下的罚款。现有法律中规定的违法成本与巨大的经济利益不成正比。企业、农业合作社和其他经济组织，可能存在伪造生产记录或者不按照要求保存、记录生产情况以及不按照标准进行包装、标识，从而降低生产成本，获 得更多的经济利益。然而法律中只规定责其尽快改正，在逾期不改的情况下，处于２０００ 以下的罚款。生产企业在违反农产品质量安全法中关于追溯规定的情形下，受到的处罚低于获得的经济利益。

２．４  追溯执法缺乏协调

农产品从田间到餐桌要经过生产、加工、配送、经营和消费等多个环节。２００４年９月１日发布的“国务院关于进一步加强食品安全工作的规定”规定，食品安全按照一个监管环节由一个 部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。目 前，中国的食品质量安全管理是分段进行，农业部门负责监控生 产的过程，质量管理部门负责监控加工过程，工商管理部门负责监管流通环节，卫生管理部门负责监管消费环节［７］。在这种管理模式下，实现农产品全程追溯是存在困难的。

２．５  社会参与程度低

当前，中国农产品追溯的社会参与程度低。中国政府在 农产品追溯制度中并未起到主导地位。农产品加工生产企 业、农业合作社、农产品批发市场、农户未能主动参与到农产 品质量追溯体系中来。由于记录信息的真实程度未能满足 广大消费者的要求，在消费者对追溯商品不信任的情况下， 消费者也难以参与到农产品追溯体系中来。

３ 中国农产品可追溯法律制度的完善

基于中国农产品质量安全追溯体系建设中存在的主要问题以及原因分析，笔者认为推进农产品质量安全追溯法律制度的建设，应当在法律条款中增加义务主体、统一各地关于农产品追溯的法律规定、加大惩罚力度、统一监管职责，增加社会的整体参与度。

３．１  增加义务主体

首先，将农户这一主体纳入农产品质量安全范畴之内，使

２０１４年第３期 李向楠 等：中国农产品追溯法律制度探析  ８９

农产品生产企业、农民专业合作经济组织、农户成为追溯法律 制度的主体。其次，中国为农业大国，农户在农业生产中占有 较大比例，大多农户生产出的农产品还是以自给自足为主，农 产品的商品率较低。因而在现行法律中应根据农户所生产的 农产品用途性质不同，来决定是否适用农产品追溯的法律规 定，用于出售的农产品应该按照农产品质量安全法关于农产 品追溯的规定，如实记载使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期，动物疫病、植物病虫草害的发生和 防治情况，收获、屠宰或者捕捞的日期等相关内容。

３．２  统一各地关于追溯的规定

在中国部分省市制定的规章制度基础上，确立农产品追 溯法律制度的总原则以及具体内容，统一各地关于追溯制度 的法律规定。建立统一信息库，推进网络平台建设，便于全 国区域内农产品流通过程中的追溯法律制度全过程覆盖。此外，可以在全国统一实施投入品备案许可制度。对种子、农药、肥料等投入品实施严格的准入备案许可制度，确保源 头可控，以保证农产品的质量安全。实行严格的种植记录管 理制度，每一劳作过程都需详细记录，在源头为消费者获得 真实可靠的信息创造条件，加工是保障农产品质量安全的重 要环节之一，农产品加工环节与其质量安全息息相关，应实 行严格的加工管理制度。流通环节是农产品可追溯信息化 平台的一个重要监管环节，为有效杜绝假冒伪劣产品，应实 施严格的流通管理制度。

３．３  加大处罚力度

２００１ 年，日本开始试行并推广农产品与食品的追踪系统，对加工流通情况进行关注，从食品原材料产地到餐桌的 流通渠道进行跟踪。通过监督管理，明确供应链的各个阶段的责任者，保障消费者的安全［８］。建议中国对违反法律规定的行为人加大处罚的力度。首先，应当提高农产品质量安全法第４７条、第４８ 条的处罚金额上限，加大违法成本。其次，应当在农产品质量安全法中增加相应条款，进一步明确 农产品生产、加工、销售等各个阶段的主体的责任。再次，应 当在农产品质量安全法中增加资格处罚，农产品生产企业、农产品合作社、农产品加工企业在违反农产品追溯规定时， 可以撤销其生产资格，吊销营业执照。

３．４  统一监管职责

２０００ 年１ 月，美国发表《食品安全白皮书》，把安全作为目标，要求所有食品成分具有可追溯性，把从田间到餐桌的 过程管理原则纳入卫生政策，提升安全管理水平。美国建立 有效的农产品追溯体系，管理部门职责明确。美国负责食品质量安全的主要管理机构是：食品医药管理局（ＦＤＡ）、食品安全与检验署（ＦＳＩＳ）、动植物卫生检验署（ＡＰＨＩＳ）、环境保护署（ＥＰＡ）。美国在农产品的生产和进口过程中，要求所有生产企业必须按照ＦＤＡ 制度的规则进行生产，所有进口到美国的农产品必须经过ＦＤＡ 或美国农业部的登记，经检验合格的才允许进口。在种植环节推行良好的农业操作规范（ＧＡＰ）管理体系，在加工环节推行良好生产操作规范（ＧＭＰ）管理体系，无论哪个环节出现问题都可以追溯到责任者［９］。

中国应当加强在农业部门、工商部门、卫生部门和质检部门的协调，以促进农产品追溯管理工作。由于农产品质量重在抓源头监管，建议由农业部门承担农产品生产、运输、储备和市场流通质量安全监管工作，农产品生产及乡镇农贸市

场的农产品质量安全由乡镇农业服务中心负责，农产品运输、物流储存由县级入境农产品检查机构负责，乡镇、城市定点牲畜屠宰场由商务部门管理调整为农业部门管理。国家在城市农产品批发市场、农贸市场集中地区增设农产品质量安全检测机构，机构由县级农业部门统一管理。

３．５  提高社会参与度

美国非常重视农产品质量安全的教育，为了保证消费者的知情权，将每年９月定为全国食品安全月，并且定期通过网络向 消费者公开农产品的追溯信息。美国加强农产品安全追溯体系的建设，通过对消费者的宣传，提高消费者对农产品追溯体系和 产品质量安全的认知。美国通过不断提高农产品加工企业、农 业合作社和农民等追溯主体对追溯法律体系的认识，为农产品 追溯体系培养载体。美国还扩大对农产品质量检测结果的宣传和公示，为农产品追溯体系的建设提供动力［１０］。

在以市场为导向的前提下，农产品追溯具有较为明显的 公共性和外部性。中国应当通过不断增加政府对农产品质 量追溯体系的补贴，来提高各个主体参与到农产品质量追溯 体系的积极性。政府通过市场促进农产品生产企业加入到 农产品质量追溯体系中。政府应当对农产品加工生产企业、农业合作社、农产品批发市场和农户加入到农产品追溯体系 提供帮助，最终实现这些主体参与到农产品质量追溯体系中 来，推进农产品追溯体系建设。政府应当通过媒体进行多方 面全方位的公益宣传，促进消费者对农产品追溯体系的了 解，从而提高他们参与的积极性。同时，利用行业协会积极 引导农产品生产企业、农户、农产品加工企业积极参与，推广 农产品追溯体系。行业协会具有相对于政府的独立性，不依 赖政府命令而产生，具有自由性，实行自我管理，不受政府直 接控制，接受政府的监督，是政府与会员企业之间连结和沟 通的纽带，通过行业规则实行自律管理，是国家法律秩序的 重要基础和有力补充，通过行业协会在企业中的影响力，能 够让更多的农产品生产企业、加工企业、农户参与到农产品 追溯体系之中，增加参与主体，提高社会参与度。

参考文献：

［１］ 魏国辰，郄海拓．对完善我国农产品安全信息可追溯制度的思考［Ｊ］．安徽农业学，２０１３，４（１２）：５５－５６

［２］ 任大鹏．农产品质量安全法律制度研究［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２００９

［３］ 张耀钢，李功奎．农户生产行为对农产品质量安全的影响分析［Ｊ］．生产力研究，２００４（６）：３４－３５

［４］  王莉，胡胜德．美、日、欧农产品技术性贸易壁垒比较研究［Ｊ］．经济纵横，２００７（７）：７９－８０

［５］ 刘冬梅，雷玲．关于建立农产品质量安全信息系统的思考［Ｊ］．农村经济，２００７（１）：１３－１４

［６］ 樊虎玲，赵坤，程晓东．农产品质量可追溯制度建设现状与思考［Ｊ］．陕西农业科学，２０１２（５）：１２７－１２８

［７］ 刘坤．农产品质量安全管理立法的法理思考［Ｊ］．决策，２００５（４）：４７，１０３

［８］ 徐成德．发达国家农产品质量追溯的实践与借鉴［Ｊ］．农产品加工· 学刊，２００９，９（１８４）：９－１０

［９］ 王芳，陈松，钱永忠．发达国家食品安全风险分析制度建立及特点分析

［Ｊ］．中国牧业通讯，２００９（１）：４０－４２

［１０］ 周荣荣．美国农产品质量安全控制管理体系的考察与思考［Ｊ］．农业技术经济，２００３（４）：６０－６３