作者  佟占军  北京农学院文法学院法学系教授

摘 要:美国以环保为名行贸易保护之实的“碳关税”矛头指向中国,中国认为该措施违反了WTO规则。美国会援引GATT第20条作为“碳关税”在WTO多边贸易体制内的依据,虽然环境保护符合WTO的宗旨,但是GATT第20条的规定并不明确,通过解释其适用条件是可以否定“碳关税”在WTO体制中的合法性的。如果“碳关税”措施真的付诸实施,发展中国家特殊和差别待遇的诉求是退而求其次的备用手段。

关键词:“碳关税”; WTO规则;合法性

1 针锋相对:“碳关税”之争的由来

“碳关税”是针对进口的二氧化碳排放密集型产品,例如铝、钢铁、水泥和一些化工产品征收的惩罚性关税。法国前总统希拉克最早提出“碳关税”的概念,意指在欧盟开始运行碳排放交易机制后,为避免欧盟所生产的产品遭受不公平竞争的威胁,欧盟应对未遵守《京都协定书》的国家征收产品进口税。2009年3月17日,美国能源部长朱棣文在美国众议院科学小组会议上称,美国的新能源政策会提高美国企业运行成本,如果其他国家企业不增加排放碳的成本,美国企业在竞争中将会处于劣势,为此美国政府应对外国企业产品征收碳关税[1]。

美国众议院于2009年6月22日通过了《2009年清洁能源和安全法案》。该法案规定,美国到2012年时的温室气体排放量要在2005年的基础上减少3%,到2020年减少17%,到2050年减少83%。该法案中一个称为“边界调节税”的特别关税条款引起世人关注,该条款的内容是美国将在2020年对未达到美国碳排放标准的外国产品征收高额关税,即所谓的“碳关税”。

据美国当地媒体报道,如果按照新的标准设立碳关税,那么将有85%以上的进口产品被征税。在受碳关税影响的发展中国家之中,中国的产品所占份额最大,一旦这一政策付诸实施,损失最大的就是中国企业。据了解,目前机电、建材、化工、钢铁等高碳产业占据了中国出口市场一半以上的比重。作为“高耗能产品”品类之一,2008年中国对美国出口机电产品1528. 6亿美元,约占中国对美国出口总额的61%。如果开征碳关税,短期内必然会对上述行业造成严重负面影响。专家测算,如果按照30美元/吨的标准征收碳关税,将导致中国进口总额下降约0. 52%,出口总额下降约0. 72%,从而拖累中国的GDP下降0. 021%。如果真正执行,碳关税标准很可能不止30美元,上述数字也会更高[2]。

商务部新闻发言人姚坚2009年7月3日指出,中方认为,“碳关税”不仅违反了WTO的基本规则,也违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则,严重损害发展中国家利益。“碳关税”只会扰乱国际贸易秩序,引发贸易战[3]。包括中国在内的发展中国家认为“碳关税”违反了WTO规则,而美国及其

部分学者则也在WTO的框架下寻找“碳关税”的合法性依据。WTO与联合国环境规划署(UNEP)在2009年6月25日共同出台的一份题为《贸易与气候变化》的报告中也措辞谨慎地认为“碳关税”可以符合WTO规则[4]。虽然该报告并非是具有约束力的法律文件,但也会对WTO的政策制定和争议裁决产生一定的影响。如果能够通过谈判解决“碳关税”问题固然是上策,但若美国执意推行“碳关税”措施,以中国为代表的发展中国家除了在国内采取措施减排之外还应研究并运用WTO规则来维护自身利益,笔者拟依据WTO相关规则对“碳关税”加以剖析。

2 合法依据:WTO宗旨和GATT一般例外条款

2. 1 “碳关税”与WTO宗旨的相符性

《马拉喀什建立世界贸易组织协定》开篇规定:“本协定各参加方,认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时,应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的,同时应依照可持续发展的目标,考虑对世界资源的最佳利用,寻求既保护和维护环境,又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式,加强为此采取的措施,进一步认识到需要作出积极努力,以保证发展中国家、特别是其中的最不发达国家,在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额,期望通过达成互惠互利安排,实质性削减关税和其他贸易壁垒,消除国际贸易关系中的歧视待遇,从而为实现这些目标作出贡献,… …”。

依照可持续发展的目标考虑资源的最佳利用和保护环境是WTO在追求经济目标时必须考虑的问题。WTO作为一个成员众多的国际贸易组织,其根本目标是消除影响国际贸易发展的障碍,扩大全球货物和服务贸易,实现世界范围内的贸易自由化。可以说追求经济发展目标是WTO最主要的功能。但是,经济的发展必然要利用资源,必然会对环境造成破坏,经济发展与环境保护在一定时期和在一定程度上是矛盾的。但是,从终极目标来看,经济发展应当与环境保护相协调,从而维护全人类的共同利益,可持续发展理念的引入正是为了解决二者的矛盾。

因此,从总体上看,保护环境在WTO体制下是有存在合理性的,在目前情况下很难将“碳关税”这样披着环境保护华丽外衣的问题从WTO体制中剥离。当然,这是美国通过立法一定将“碳关税”付诸实施前提下的讨论。如果发展中国家所主张的“贸易与环境问题分别讨论”能够实现的话,“碳关税”这样的以保护环境为名的贸易措施也就不会出现了。

2. 2 “碳关税”寻求以GATT一般例外条款为依据

作为WTO多边贸易体系重要组成部分的《关贸总协定》(GATT)第20条规定了货物贸易的一般例外:在遵守关于此类措施的采纳或实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下,本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施:… …(b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施;… …(g)与保护可用尽的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施;

……。

贸易与环境关系问题已经成为备受国际社会关注的议题。人类的贸易活动已经越来越多地影响全球环境,为了全人类的生存与发展,实现人类与自然的和谐相处,有必要对损害环境的贸易活动加以限制。GATT第20条(b)和(g)可以援引作为保护环境的例外条款。GATT第20条(b)和(g)承认了一国基于环境保护的贸易措施的合法性,反映了WTO对保护环境措施的支持。但是,在经济全球化迅速发展和全球环境问题日益突出的背景下,一些发达国家以环境保护为名采取贸易限制措施。由于发达国家和发展中国家的经济发展水平不同,环境保护技术标准存在巨大差距,发达国家基于环境保护采取的贸易限制措施有可能渐演变为贸易保护的手段。因此,GATT第20条(b)和(g)所设定的标准也具有防止一些国家以环境保护之名行贸易保护之实,滥用环境保护例外的作用。

支持“碳关税”措施的观点基于上述一般例外为“碳关税”寻找合法性依据。WTO与UNEP在2009年6月25日的《贸易与气候变化》报告中认为,尽管正在进行的多哈回合贸易谈判的目标是减少施加于气候友好型货物和服务之上的关税和其他扭曲贸易的措施,但是致力于减少二氧化碳排放的政策在国际自由贸易法制下是可以被例外地接受的。例如向来自没有对二氧化碳加价的国家的商品征税的边境措施就属于这种例外。WTO规则承认,只要一些精心设计的条件被满足,为了达到一定的目标,一定程度上的贸易限制措施是必要的。WTO案例法已经确认WTO规则并不能胜过环保要求[4]。

GATT第20条(b)和(g)是WTO解决成员间有关贸易与环境问题纠纷时的主要依据,但这些条款的用语并不十分明确,“任意的或不合理歧视的手段”,“对国际贸易的变相限制”,何为“为保护人类、动物或植物的生命或健康”,“必需”要达到什么程度,“可用尽的自然资源”包括哪些,等等都需要进一步解释。这种需要解释的例外条款使WTO在处理具体争议时存在着较大的不确定性,虽然最终的解释权掌握在WTO争端解决机构之手,但各成员往往会出于自己的需要将该条款向对己有利的方向作出解释。这的确会为采取与环境保护有关的贸易措施的国家所利用,为自己的行为寻求合法性依据。但是,该条款解释的不确定也为质疑该措施的国家提供了申诉的机会。因为,该条款并非是必然适用于任何保护环境的贸易措施的,若想完全获得WTO争端解决机构的支持需要满足诸多条件。这也正是WTO与UNEP在《贸易与气候变化》报告把“一些精心设计的条件被满足”作为“碳关税”措施在WTO机制中的合法性前提条件的原因。

3 要件分析:GATT一般例外条款于

“碳关税”的适用性

正因为GATT第20条(b)和(g)的不确定性,该条款的适用应作进一步解释,下面结合WTO争端解决机构的有关裁决分析“碳关税”能否适用该条款。

3. 1 GATT第20条(b)的适用条件

GATT第20条(b)的内容是“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”,对此可以从两个方面来分析。

3. 1. 1 “碳关税”是否为“保护人类、动物或植物的生命或健康”的措施 1989年“泰国香烟案”中专家组肯定了泰国的相关措施是为了保护人类生命或健康[5]。在1998年“欧盟石棉案”中上诉机构认为石棉产品构成对人类生命或健康的风险,确认欧盟禁止进口是符合保护人类生命或健康的目的[6]。

保护环境的目的是为了人类的可持续发展,减少碳的排放量确实有助于保护人类的生命和健康。不过,“碳关税”是通过对碳排放超标的进口产品征收特别关税来达到减少出口国碳排放的目的的,被征税的产品本身虽然在生产的过程中产生了超过某标准的二氧化碳,但是该产品本身并不是有损“人类、动物或植物的生命或健康”的产品。上述WTO争端解决机构的肯定性裁决是直接针对有损“人类生命和健康”的产品的,而“碳关税”产生作用的因果关系链条过长,援引GATT第20条(b)款作为“碳关税”合法性依据的可能性大打折扣。

3. 1. 2 “碳关税”是否为“必需”的措施 “泰国香烟案”的专家组报告认为,必需性是指不能合理地期望采取贸易措施的国家采取既能实现保护健康的目标又与GATT基本义务相一致的其他替代措施或不存在违反GATT基本义务程度更低的措施。泰国还可以采用许多其他的既符合GATT规定又可以保障人类生命或健康的替代措施,泰国认为其只能采取数量限制措施的理由是不成立的[5]。

除“碳关税”措施外,还存在许多与其具有同样作用的且不违反GATT基本义务的措施。例如,通过世界各国的谈判协商,各个国家承担相应的义务,制定切实可行的减排方案,以合作的方式来减少全球的碳排放,等等。美国计划采用的“碳关税”措施是通过征收关税来给生产所谓高碳排放产品的国家施加压力,迫使其减少二氧化碳的排放来达到目的的。基于中国这样的发展中国家的经济发展水平、产业结构和技术标准,是很难在短时间内达到发达国家的排放标准的。因此,如果美国的“碳关税”措施付诸实施,中国的相关产品即使被征税,二氧化碳的排放标准也不会大幅度降低。这种不能在根本上达到减少碳排放目的的贸易措施很难被认定为是“必需的”。

3. 2 GATT第20条(g)的适用条件

GATT第20条(g)的内容是“与保护可用尽的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”,该款的适用也分为两个部分。

3. 2. 1 “碳关税”是否与保护可用尽的自然资源有关 在“汽油标准案”中,上诉机构认为,清洁空气是一种可用尽的自然资源[7]。因此,目前很难否定美国关于“碳关税”要保护不受二氧化碳污染的大气是与保护可用尽的自然资源有关的措施的主张。

3. 2. 2 “碳关税”能否“与限制国内生产或消费一同实施” 在“汽油标准案”中,上诉机构将“与限制国内生产或消费一同实施”解释为,该措施与国内生产或消费自然资源的限制一起实施,对有关措施施加限制,不仅针对进口汽油,也是针对国产汽油的。[7]因此,如果美国提出证据证明其也依据“碳关税”的征收标准对国内产品征税,那么就会被认为符合该要求。从某种意义上讲“碳关税”的实施具有在国内反击传统产业势力,为新能源与传统产业的绿色改造保驾护航,在国际上为气候谈判增加筹码,迫使中国、印度、巴西等发展中大国让步的作用[8]。如果是这样,美国会对国内产品实施同样的征税政策,以“碳关税”没有“与限制国内生产或消费一同实施”为由来主张其与WTO规则不符的可能性不大。

3. 3 “碳关税”是否“构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制”

虽然WTO与UNEP在《贸易与气候变化》的报告中认为“碳关税”措施在WTO多边贸易体制下是可以被例外地接受的,但同时重申,该例外不能构成“任意或不合理歧视”或“构成对国际贸易的变相限制”[4]。

3. 3. 1 “碳关税”是否存在“任意或不合理歧视”

“美国海虾案”的相关结论具有借鉴意义。为防止渔民们进行捕虾作业时误捕古老、珍稀的迁徙类海洋生物海龟,美国研发出海龟隔离器,不慎闯入的海龟因受其阻拦而能从拖网中逃生。美国国会在其1989年《濒危物种法修正案》中增加了609条款,以推动其他有关国家和地区与美国一样采用海龟隔离器以保护海龟。1996年美国制定新的该条款实施细则,将该条款的适用延伸到境外所有国家和地区。印度等国向WTO争端解决机构提出申请。针对指控,美国援引GATT第20条(g)款作为609条款的合法性依据。上诉机构经过审查认为,虽然美国的609条款属于GATT第20条(g)款规定的措施,但是美国在实施609条款过程中“构成任意或不合理歧视”,例如:(1)美国要求虾及虾产品出口国采取同美国一致的海龟保护政策,这构成对其他成员方自主立法决策的不合理干涉;(2)要求各出口成员方统一装备海龟隔离器,而不考虑各国的实际情况,这不能说明美国的政策是适当的,等等。因此,虽然609条款属于第20条(g)款的例外措施,但却无法满足GATT第20条引言的要求[9]。

结合上述案件的裁决意见,可以认为美国的“碳关税”措施存在“任意或不合理”之处:

(1)美国的“碳关税”措施要求其他国家生产的产品的碳排放达到与美国一样的标准,可以认为这是对其他国家关于碳排放立法自由的任意的不合理干涉。

在其他国家没有承担明确的减排义务的情况下,要求其他国家采取与美国一样的减排标准是没有国际法依据的,构成对其他国家内部事务的不当干涉。美国征收“碳关税”的

碳排放标准完全是自己设定的,这一标准本身就带有美国一厢情愿的主观色彩。如果这种任意设定的“碳关税”不被禁止的话,那么其他国家当然也可以按照自己的标准征收“碳关税”,那些碳排放很低的以农牧业生产为主的国家可以依据自己更低的碳排放标准对所有的相关进口产品征税。

(2)美国没有考虑各国的实际情况,对各国采用统一的标准征收“碳关税”是不合理的。

发达国家和发展中国家在经济实力、环保技术水平和管理水平等方面差距很大,包括中国在内的发展中国家短期内无法达到发达国家的排放标准。同时,从历史上看,发达国家在工业化过程中的过度碳排放是造成目前环境问题的主要原因,发达国家理应在环境保护方面承担更多的责任。如果美国将“碳关税”措施付诸实施,那么必须确定每个国家可以排放的二氧化碳的总量标准。这种涉及各国利益的排放标准的确定必须是通过谈判解决而非美国一国所决定的,发展中国家完全可以主张确定每个国家有史以来直至将来的碳排放总量标准,再以此为基础讨论“碳关税”问题。3. 3. 2 “碳关税”是否“构成对国际贸易的变相限制” “对国际贸易的变相限制”仍然需要解释。“变相限制”从字面上可以理解为表面上并非是对国际贸易直接的限制,但事实上却具有限制国际贸易的效果。美国的“碳关税”措施表面上的目的是为了保护环境,似乎并不是限制国际贸易的措施。但是由于中国这样的国家短期内根本无法达到美国的减排标准,如果“碳关税”付诸实施难免要被征税,这种措施在事实上具有限制其他国家产品出口的贸易保护效果。因此,我们可以据此主张“碳关税“构成对国际贸易的变相限制。

4 备用手段:依据发展中国家特殊和差别待遇的诉求

《马拉喀什建立世界贸易组织协定》的序言规定,要以与成员国在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式,

……以保证发展中国家、特别是其中的最不发达国家,在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额,… …。因此,适用包括基于环境保护目的在内的贸易措施应考虑各个国家的经济发展水平,应给予发展中国家特殊和差别待遇。

WTO体制下调整货物贸易的GATT第37条规定:发达缔约方应尽最大可能实施下列规定,即除可能包括法律原因在内的无法控制的原因使其无法做到外:(a)对削减和取消欠发达缔约方目前或潜在具有特殊出口利益产品的壁垒给予最优先考虑,包括不合理地区分此类产品的初级形态和加工形态的关税和其他限制;(b)对欠发达缔约方目前或潜在具有特殊出口利益的产品避免采用关税或非关税进口壁垒,或增加关税或非关税进口壁垒的影响范围;以及避免实施新的财政措施,及(ⅱ)在对财政政策的任何调整中,对削减和取消财政措施给予最优先考虑,上述财政措施将会严重阻碍或正在严重阻碍全部或主要在欠发达缔约方领土内生产的、处于未加工形态和已加工形态初级产品的消费,且此种措施专门针对这些产品实施。

给予发展中国家特殊和优惠待遇是以形式上的不平等来实现真正意义上的平等。由于发展中国家在经济实力和技术水平方面的差距,无法在环境保护的高技术和高投入方面与发达国家相提并论。如果在适用环境保护的贸易措施时对发达国家与发展中国家以同一标准要求,对发展中国家是不公平的,会在事实上减少发展中国家参与国际贸易的机会。

根据WTO上述规则,包括美国在内的发达国家在采取关税或非关税壁垒时应充分考虑发展中国家的特殊性。在

“碳关税”措施真正实施的情况下,如果发展中国家出口的碳排放较高的产品对于发展中国家而言是目前或潜在具有特殊出口利益的产品,发达国家应避免对发展中国家采用“碳关税”措施。虽然哪些碳排放高的产品属于“对于发展中国家而言是目前或潜在具有特殊出口利益的”需要证明和解释,但这毕竟是发展中国家能够借以保护自身利益的条款,中国可以援引该条款要求美国采取切实可行的措施,不对相关产品征收“碳关税”。当然,如果“碳关税”付诸实施,只有发展中国家可以依据GATT第37条有所主张,且只对“碳关税”的实施对象有所限制,对“碳关税”措施的内容和效力不会产生根本影响。

5 结 语

通过谈判使美国取消“碳关税”是中美“碳关税”之争的最为理想的解决方式,但在谈判未果时在WTO体制内否定

“碳关税”的合法性也是一种有效的反制手段。美国会依据GATT第20条为“碳关税”寻找WTO体制内的依据,但是通过解释该条款的适用条件是可以否定“碳关税”的合法性

的。而发展中国家特殊和差别待遇的诉求则是退而求其次的备用手段。