作者  童光法  北京农学院文法学院副教授

摘 要:为了避免负外部性,针对有意引种,应当设计许可证、清单、环境风险影响评估制度及相应的数据库;针对无意引种,就运输、旅游等活动或行业应设立外来物种入侵强制责任保险。为了矫正负外部性,针对有意引种入侵,由引种人承担无过错责任,其责任构成包括引种行为、他人合法权益或环境生态的损害及其之间的因果关系;考虑到有意引种人无法承担巨额的损害赔偿,建议设立相应的外来物种入侵责任保险和责任承担限额制度。不主张让无意引种人承担损害赔偿责任。在无意引种和自然原因引起外来物种入侵的情形,主张设立外来物种入侵的防治基金。涉及生态环境的损害,主张由当地的环境保护主管机构代表行使相应的救济权利。

关键词:外来物种入侵;外部性;民事责任

外来物种是指出现在其过去或现在的自然分布范围及扩散潜力以外(即在其自然分布范围以外,在没有直接或间接的人类引入或照顾之下而不能存在)的物种、亚种或以下的分类单元,包括其所有可能存活、继而繁殖的部分、配子或繁殖体。①当外来物种在自然或半自然生态系统或生态环境中建立了种群,改变或威胁本地生物多样性的时候,就成为外来入侵物种。外来物种入侵会对生态环境、人类健康和经济发展产生十分严重的影响和危害。外来物种入侵主要是由于人的行为包括有意引种行为和无意引种行为引起的,当然也有一些是因为自然原因等其他因素引起的。②外来物种入侵每年给我国造成的损失逾千亿人民币。③当前,我国农业部、环保部、质检总局等正在着手制定《外来入侵生物防治条例》。如何构建外来物种入侵的法律责任尤其是民事责任是我们无法回避的立法问题。笔者将从社会成本理论中的“外部性”视角来分析探讨不同途径外来物种入侵的民事责任承担问题。

一、社会成本理论中的“外部性”问题

西方经济学时常讲造纸厂的污水排放到邻人鱼塘的故事,当这种情况发生时,造纸厂就向邻人输送了一个“额外成本”,这种成本加上造纸厂的生产成本就构成了社会成本。造纸厂的生产成本也就是其私人成本,它是指个人或企业从事某种经济活动或者采取某种行动所需要支付的费用;而社会成本则是指全社会为了这项活动或者这一行动所需支付的费用,包括私人成本以及私人活动或行动给其他主体或社会整体带来的成本。当私人成本包含了因私人活动或行动给整个社会带来的成本时,社会成本就等于私人成本;否则,就会产生“外部性”问题。④造纸厂输送给邻人的“额外成本”或称外部成本,就是其产生的“外部性”问题。为了解决这一问题,西方经济学两位著名的学者分别提出了“庇古税”和科斯交易成本理论。庇古(ArthurPigou)在1920年出版的《福利经济学》一书中提出了边际私人成本(收益)与边际社会成本(收益)不一致的问题。他认为,在完全竞争的条件下通过竞争与资源自由流动最终会使边际私人成本(收益)等于边际社会成本(收益),从而达到“帕累托最优(Paretooptimality)”。⑤但是,在现实中由于种种原因,边际私人成本(收益)与边际社会成本(收益)往往并不相等。如果在边际私人收益之外还有其他人得到利益,那么边际社会收益大于边际私人收益;反之,如果其他人受到损失,那么边际社会成本大于边际私人成本。当边际社会成本大于边际私人成本时,政府就应当通过征税进行干预;反之,政府应当给予一定的补贴。

科斯在《社会成本问题》一文中指出,如果交易成本为零,无论权利如何界定,当事人都可以通过市场交易和自愿协商来纠正“外部性”的影响,从而达到资源的最优配置,而无须采取干预方案;如果交易成本不为零,外部性的内部化需要对各种手段———政府干预与市场调节———的成本收益加以权衡才可以决定,即资源的最优配置需要通过一定的制度尤其是产权制度和契约制度的安排与选择来实现。科斯理论与庇古税的主要区别在于政府作用的大与小、干预手段是直接还是间接。科斯更强调政府的作用是使产权明晰、放任私人通过市场交易取得有效率的成果;庇古则强调政府的直接干预,认为直接干预是最有效、最现实的选择。可见,科斯的交易成本理论并没有完全否定庇古的理论,其所关注的核心依然是通过何种方式使外部性内部化的问题,同时强调制度在经济活动中的重要性。然而,就“外部性”理论的合理性问题,也有不少学者提出质疑。⑥通过上述考察,我们可以得知:第一,当边际私人成本(收益)等于边际社会成本(收益)时,能够达到社会资源的最优配置,即实现“帕累托最优(Paretooptimality)”。第二,边际私人成本(收益)与边际社会成本(收益)时常发生不一致的问题,此时就会产生“外部性”问题。第三,“外部性”有正、负之分,

当边际社会收益大于边际私人收益时,就产生“正外部性”;当边际社会成本大于边际私人成本时,就产生“负外部性”。第四,“外部性”的内部化需要通过一定的制度安排来实现。

二、“外部性”视角下外来物种入侵的民事责任承担

(一)概说

我国自古以来就存在大量的、数以万计的外来物种成功引入的事例,例如作为食物的玉米、西红柿、马铃薯等;又如作为经济作物的棉花等;还有其他用于美化环境改善生态的植物、水产养殖的物种、宠物、药用植物、用于饲料的牧草等。这些物种的引入为改善我国人民的物质文化生活水平、促进经济社会的发展发挥了十分巨大的作用。从“外部性”视角考察,这些外来物种的引入不仅给引种人带来了经济效益,而且给他人乃至整个社会带来了巨大的利益和社会效益,从而产生了边际社会收益大于边际私人收益的问题,即产生了“正外部性”。按照庇古理论,此时国家或者政府应当给引种人一定的补贴或奖赏。但是,在我国同样存在不少引种不成功的案例,而不成功的引种或者说引种不当通常会导致外来物种的入侵。外来物种入侵又时常会对人类健康、生态环境和社会经济产生巨大且严重的损害,一旦出现这种局面,引种人就会给他人或者社会带来很大的成本。相对于引种人的私人成本,外来物种入侵所产生的边际社会成本会远远超过或者大于边际私人成本,即产生了“负外部性”问题。按照庇古理论,此时国家或者政府应当通过征税进行干预。在查阅外来物种入侵的相关文献的过程中,笔者欣喜地发现武汉大学环境法研究所何琴在《防治外来物种入侵的经济刺激制度的构建》一文中,也尝试运用社会成本与私人成本之间的差异来分析外来物种入侵的问题。她认为,我国可以对有意引进的外来物种按照其存在的成为入侵物种的可能性的高低,征收不同的税,将所得的税款用于对外来入侵物种的防治和清除。这就使得引进物种的私人成本与社会成本可以等同,是一种有效排除外部性效应的方法。同时,由于我国公民的生物安全意识淡薄,缺乏科学知识与信息,存在盲目引进外来物种使外来物种可轻易地侵入我国的情形,如果对引进外来物种征收一定的税,这种盲目引进的行为可以得到一定的控制。对于那些明确存在无意引进外来生物造成环境生态损害情形的贸易、运输活动可以实施强制保险,作为消除危害的资金来源。针对无意造成外来物种入侵且责任主体不明确的情况,建议运用环境基金来解决防治的资金问题,并建议以防治外来物种入侵征收的税收、强制保险以及对引进人提出引进许可和风险评估收取的费用的一部分作为该基金的资金来源,用于外来入侵物种的防治和清除。⑦笔者认为,何琴借鉴“庇古税”的观点值得重视。但是,她这种简单照搬庇古理论主张征收不同税的观点又值得商榷。而且,她有关有意引种和无意引种的防治观点又太过于抽象、过于原则且存在一些值得商讨之处。再者,她也回避了诸如自然原因或转基因行为等其他外来物种入侵途径的防治问题。为了回应何琴的有关观点,更为了全面科学客观地探讨外来物种入侵的民事责任承担问题,笔者下面将针对外来物种入侵的不同途径,运用“外部性”视角分别讨论其民事责任承担问题,涉及但不仅仅停留在防治层面。

(二)有意引种入侵的民事责任承担

有意引种通常是为了发展经济、改善生活或环境的需要而有意引入、养殖或者种植外来物种的行为。这种行为具有“双刃剑”的特性,如果引种人疏忽大意或者稍有不慎就可能导致外来物种入侵。此时,不仅不能够造福于引种地的人民,而且可能会制造严重的生态灾害或者导致人们的健康损害。为了减少、避免和防止这种“负外部性”的发生,我们应当通过一些制度设计来加大有意引种单位或者个人的私人成本,即增加行为人防范外来物种入侵的发生所采取措施的费用,即预防成本。这些制度可以包括但不限于:(1)引种的环境风险评估制度,主要评估:健康风险、对经济生产的威胁、对当地野生生物和生物多样性的威胁以及引起环境破坏或导致生态系统生态效益损失的风险等。(2)引种许可证制度,即引种单位或个人必须向有关主管部门提交拟引进外来物种的详细资料,包括生物学和生态学特性、引种历史、原产地环境条件、经济损益分析以及风险评价等有关资料,由管理部门会同技术咨询机构对这些资料进行综合评审之后决定是否引进该物种,以及是否需要附加保障措施,对不产生危害或只产生可接受危害的物种的引进颁发引进许可证。(3)与引种许可证制度相配套的还有物种清单制度或者物种数据库等等。⑧因这些制度的设立而产生的环境风险评估费用、许可费用等制度成本,应当由有意引种人负担。

在此,笔者并不赞同何琴就有意引种行为征收不同税的主张。因为,税收通常是在有经营活动或者盈利的情况下才征收的,在引种之初尚未开展经营活动更谈不上盈利的情况下让引种单位或个人缴纳税款有违税法的基本理念;再者,何琴认为所征收的不同税款用于对外来入侵物种的防治和清除,而这一主张恰恰又混淆了防治外来物种入侵的费用与外来物种入侵后所造成环境生态损害的清除费用的本质区别。前一项费用可以通过风险评估费和许可费等来解决,而无须征税;后一项费用的负担则涉及到对环境本身损害的救济问题。在没有探讨环境损害是否应当救济之前,就让有意引种人承担环境生态损害的清除费用是很难让人信服的。更何况环境生态损害的救济不仅包括清除费用,还包括环境生态的恢复费用或其他赔偿费用,这些救济费用单靠税收是不可能解决的。有意引种行为所引起的外来物种入侵可能会造成人类健康损害和财产损失,⑨也可能造成巨大的生态环境损害和经济损失,其责任尤其是民事责任应当如何承担?从损害后果上看,有单纯造成人类健康损害和财产损失的;有单纯造成环境生态损害的;有既造成人身损害、财产损失,又造成生态环境损害的。有意引种行为导致人类健康损害、财产损失的,属于通过环境介质侵害他人合法权益的行为,即特殊的侵权行为。此时,应当由引种人承担侵权责任。1有意引种行为导致环境生态的损害,有意引种人是否应当承担民事责任呢?从法律伦理学的角度看,让引种人承担所造成的生态环境损害或其他所有的损失符合“矫正正义”。12从经济学的角度来说,也只有这样,才能将引种人给他人或整个社会(当然包括生态环境)造成的成本转化为自己的私人成本,从而矫正“负外部性”问题。而且,这样安排会产生威慑作用,能够促使引种人慎重引种、采取预防措施防止外来物种入侵。因此,为了消除或矫正“负外部性”,笔者认为应当让有意引种人承担生态损害的修复责任和赔偿责任。当然,此时如何平衡有意引种人的行为自由值得探讨。有意引种行为损害人类健康或者导致他人财产损失的,依照特殊侵权行为的一般理论,尤其是环境污染侵权的有关规定,在民事责任归责原则上宜采取无过错归责原则。 有意引种行为导致环境本身的损害,在归责原则上采取过错归责原则还是无过错归责原则呢?尽管我国目前仍然没有统一的外来物种管理法规,但是,让代表生态环境利益的一方14或者受害人去举证证明有意引种单位或个人故意或过失损害环境生态或他人合法权益是十分困难的,甚至是不可能的;加之有意引进外来物种的行为具有极高的入侵危险性,属于高风险行为,因此,无论是有意引种行为导致环境本身的损害还是侵害他人合法权益,我们均不妨借鉴环境污染致人损害责任的规定,15在归责原则上采取无过错归责原则。在无过错归责原则下,有意引种人承担外来物种入侵民事责任的构成要件应当包括:1.有意引种单位或个人有从国外或者异地引入有害物种的行为;2.所引进的有害物种侵犯了他人的合法权益或者造成了生态环境损害,这种损害通常具有潜伏性、长期性、广泛性和严重性;3.有意引种行为与损害后果之间具有因果关系。外来物种入侵责任构成中的因果关系证明规则相当复杂,既包括单纯致人合法权益损害的因果关系证明,又包括损害生态环境的因果关系证明。基于研究能力和认知水平的限制,本文暂不涉及此问题的探讨。借鉴《环境保护法》第41条第三款的规定,16有意引种人因为不可抗力而导致所引物种致害的,17可以免于承担责任。有意引种人承担责任的方式大体包括停止侵害、排除妨害、恢复原状和赔偿损失等。具体而言,包括停止侵害他人合法权益、控制外来物种入侵的范围、清除已入侵的外来物种、恢复原有的生物多样性和生态系统、赔偿他人合法权益的损失以及赔偿有关的控制、清除和复原费用等。享有请求权的人既包括因引入外来有害物种而遭受权益损害的个人或单位,也包括代表生态环境权益的有关国家机构;如果代表生态环境权益的有关机构不行使或者怠于行使请求权的,有关国家检察机关可以对有意引种人提起相关的赔偿诉讼。借鉴《环境保护法》第42条的规定,18上述赔偿请求权的时效期间可设计为3年,从当事人知道或者应当知道外来物种入侵遭致损害之时开始计算;其他非赔偿请求权如停止侵害、控制和清除入侵外来物种、恢复原有生物多样性和生态环境等应当不适用诉讼时效的规定。

当然,考虑到引入有害物种可能造成的十分巨大的人身伤害、财产损失和环境生态损失,引种单位或个人往往很难承担如此巨大的赔偿责任,所以我们在制度设计上不妨引入赔偿责任限额制度和强制责任保险制度,让所有的引种单位或个人一起来分担外来物种入侵所造成的损失,同时也规定有意引种人所承担的最高责任限额。

(三)无意引种入侵的民事责任承担

由于物质交流、贸易运输和人口的流动而使有害物种从异地带到入侵地,这种无意引种的行为应不应当承担民事责任呢?就此种行为,无意引种人通常没有什么边际收益,也没有给社会带来什么效益。但是这种无意引种行为一旦引起外来物种入侵,其对他人合法权益和生态环境造成的危害将会十分巨大,由此所导致的边际社会成本,相对于可能支付的边际私人成本(例如出入境检验检疫制度成本而言,是十分巨大的。因此,无意引种所引起的外来物种入侵必然存在“负外部性”问题。如何避免、减少或者消除这种“负外部性”,尽可能地促使外部性内部化,我们必须在制度设计上有所作为。首先,我们应当进一步强化出入境检验检疫制度,尤其应当强化有害物种的检验检疫措施。其次,在外来物种入侵的危机处理时期,可以利用非典时期的成功防治经验和借鉴当今世界在防治甲型H1N1流感上的经验,

加强各种防御措施以避免或减少损害。再次,我们可以针对运输(尤其是海上运输)、旅游等容易发生无意引种入侵的行业或者活动,强制实施防范外来物种入侵的责任保险制度,让从事这一活动或者行业的人或者单位支付一定的预防成本。如果无意引种行为导致外来物种入侵,造成他人合法权益损害或者严重的生态环境破坏乃至社会经济的损失,那么应不应当追究以及如何追究引种人的民事责任呢?按照“责任自负”、“污染者付费”和“矫正正义”等理念,让无意引种人承担民事责任似乎是理所应当的;从减少或消除“负外部性”的角度看,让无意引种人承担民事责任也合情合理。但是,一旦发生无意引种入侵,我们通常无法得知具体的引种人是谁。受害人或者代表环境生态损害的机构如果根本就找不到引种人即加害人,纵使设计让无意引种人负担民事责任的制度,恐怕也无法实行。它不同于有意引种,在有意引种的情形,我们事先设计了引种许可证制度,如果发生外来物种入侵,可以通过许可证和相应的数据库很容易找到引种人(即加害人),也就可以进行后续的责任追究制度。当然,有人会质问,若有意引种人故意逃避许可而引种,是不是也存在难以认定引种人的问题呢?在这种情况下,我们通常可以运用有关人员的检举或者举证等制度来找到引种人及其所引有害物种。无意引种行为则通常不可能通过检举制度或相关人员的举证来查找引种人。因此,笔者认为,无意引种所引起的外来物种入侵不宜采取通常的民事责任救济程

序,但可以考虑设立外来物种入侵应急保障机制和相应的防治基金等制度。

(四)其他途径引起外来物种入侵的民事责任承担

通过风、气流、水体流动或由昆虫、鸟类的传带,使得植物种子或动物幼虫、卵或微生物发生自然迁移而造成生物危害所引起的外来物种入侵,是自然原因所引起的外来物种入侵。由于此种情况不存在人的行为,所以没必要运用边际私人成本、边际社会成本和“外部性”理论进行分析。笔者认为,自然原因所引起的外来物种入侵属于不可抗力,20应当由整个社会或者政府承担责任。此时,可以借鉴其他国家的经验,21设立外来物种入侵防治基金,并由专门的基金委员会进行管理。基因交流是指物种之间基因的单向或者双向传递。在基因交流存在的情况下,基因会从本地种或入侵种的一方传向另一方,或是双向传递。结果一些本地种会因为基因交流带来的基因渗透而灭绝,即杂交产生的后代虽然具有生殖能力,却可能因为生殖选择和杂交前因素(行为的改变、生殖物候和生态位分离)而被生殖隔离;而有较大选择优势的入侵物种的等位基因在杂交情况下会更快地取代本地种的基因。2此外,由于转基因生物往往具有抗环境胁迫、生长快、抗病虫等性状,转基因生物环境释放可

能出现杂草化、基因漂移及逃逸、生物多样性破坏等潜在的生态风险和物种入侵。基因交流通常是由于人类的转基因行为引起的,因此,基因交流所引起的外来物种入侵也是因为人

类的行为所引起的入侵,只不过这种行为具有其特殊性而已。所以,我们可以运用“外部性”理论,提高转基因的单位或个人以及推广、种植转基因物种的企业的预防成本,建立转基因物种危害的早期预警和报告制度。一旦基因交流导致外来物种入侵,我们也可以借鉴上文针对有意引种民事责任承担的阐释来追究相关责任主体的民事责任,在此无须赘述。

三、结 论

笔者尝试运用经济学上的“外部性”理论对外来物种入侵的民事责任承担问题进行了探讨,但对有些问题譬如有关外来物种入侵的民事责任构成中的因果关系,本文尚没有展开深入的探讨。在本文所涉的范围内,通过研究笔者初步得出如下结论:

1.为了减少和避免“外部性”问题,针对有意引种或转基因行为,立法上应当设计许可证制度、清单制度、环境风险影响评估制度及进行相应的数据库建设;

2.为了矫正“外部性”问题,针对有意引种或转基因行为引起的入侵损害,由引种人或相应的行为人承担无过错责任,其责任构成包括引种或转基因行为、他人合法权益或环境生态的损害以及行为与损害之间的因果关系;

3.涉及生态环境的损害,笔者主张由当地的环境保护主管机构作为代表行使相应的救济权利,若环境保护主管机构怠于行使权利,可以由当地的检察机关来行使;

4.针对有意引种人或转基因行为人时常无法承担巨额的损害赔偿的现象,建议设立相应的外来物种入侵责任保险制度和确定责任承担限额;

5.针对无意引种行为,为了减少和避免“外部性”问题,笔者主张就运输、旅游等活动或行业设立外来物种入侵强制责任保险制度;

6.笔者不主张让无意引种人承担民事损害赔偿责任;

7.在无意引种和自然原因导致外来物种入侵的情形,笔者主张设立外来物种入侵的防治基金。